Sentenza n. 106/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'AGCM ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro il Comune, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia consistente nella mancata adozione e trasmissione all'Autorità degli atti deliberativi previsti dagli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016 in relazione all'acquisizione, perfezionata da una controllata della società in house V.E.R.I.T.A.S., dell'intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. Ha chiesto inoltre la condanna del Comune a provvedere entro un termine e l'annullamento della nota comunale di mancato adeguamento al parere motivato AGCM. L'unica censura dedotta riguardava la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. Secondo l'Autorità, la clausola dell'art. 1, comma 5, del T.U.S.P., che limita l'applicazione del decreto alle società quotate ai casi espressamente previsti, riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonera le amministrazioni socie dagli obblighi propriamente gravanti su di esse. Pertanto, anche l'acquisizione indiretta effettuata tramite una società quotata o da essa controllata avrebbe richiesto una deliberazione consiliare comunale analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché la trasmissione all'AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che l'art. 21-bis consentisse soltanto impugnazioni di atti, che non vi fosse un obbligo di provvedere azionabile, che l'operazione fosse ormai perfezionata e che l'acquisto fosse attività autonoma della società in house. Nel merito hanno sostenuto l'inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 alle amministrazioni socie di società quotate.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto ammissibile l'azione. L'art. 21-bis della legge n. 287/1990 attribuisce all'AGCM una legittimazione straordinaria finalizzata alla tutela della concorrenza e del mercato e consente, in presenza di inerzia o rifiuto dell'amministrazione di adottare atti deliberativi imposti dalla legge, non solo l'azione di annullamento ma anche l'azione avverso il silenzio, l'accertamento dell'illegittimità dell'omissione e la condanna a provvedere. L'inefficacia del contratto prevista dall'art. 8, comma 2, T.U.S.P. in caso di mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l'interesse dell'AGCM, poiché non può consentire all'amministrazione di sottrarsi ai controlli anticoncorrenziali mediante la semplice omissione dell'atto deliberativo. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Interpretando letteralmente l'art. 1, comma 5, T.U.S.P., il Collegio ha affermato che la clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non gli obblighi imposti alle pubbliche amministrazioni. La natura quotata della società partecipata non esonera quindi le amministrazioni socie dagli adempimenti previsti dagli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. In base al combinato disposto di tali norme, l'acquisizione, anche indiretta, di una partecipazione in una società già costituita richiede una deliberazione dell'amministrazione competente, analiticamente motivata, e la trasmissione della stessa all'AGCM e alla Corte dei conti. L'obbligo sussiste anche quando l'acquisizione sia effettuata per il tramite di una società quotata e, a maggior ragione, quando intervenga una società in house soggetta al controllo analogo dei Comuni. L'acquisto da parte della controllata di V.E.R.I.T.A.S. ha infatti determinato una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci in Euroscavi e costituiva una decisione significativa non rimessa all'autonomia gestionale della società in house. Il TAR ha dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell'operazione analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., trasmettendola successivamente all'AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende, oltre all'azione di annullamento, l'azione di accertamento dell'illegittimità dell'inerzia e l'azione di condanna a provvedere quando l'amministrazione ometta atti imposti dalla legge a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l'atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato ...; l'atto deliberativo ... deve essere inviato all'Autorità garante della concorrenza e del mercato ... e alla Corte dei conti

  L'acquisizione di partecipazioni, anche indirette, deve essere sorretta da motivazione analitica sulla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa, con successiva trasmissione agli organi di controllo.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale ...; l'atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all'articolo 5, comma 1

  Gli atti deliberativi relativi alla partecipazione comunale devono essere adottati dal consiglio comunale e rispettare gli obblighi di motivazione analitica previsti dall'art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7, commi 1 e 2

  L'acquisto indiretto di partecipazioni richiede la deliberazione dell'amministrazione secondo le modalità dell'art. 7; l'inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della deliberazione non preclude l'azione dell'AGCM contro l'inerzia amministrativa.

• art. 117 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento processuale della condanna dell'amministrazione a provvedere e della possibile nomina del commissario ad acta.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individua il rito camerale applicabile all'azione avverso il silenzio; nel caso concreto il rito è stato convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall'AGCM ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto atteggiarsi della domanda.

• art. 12 preleggi

  nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli altri criteri assumono rilievo soltanto in presenza di ambiguità del testo normativo.

• art. 2, comma 1, lett. p), d.lgs. n. 175/2016

  Utilizzato per qualificare V.E.R.I.T.A.S. come società quotata in ragione dell'emissione continuativa di strumenti finanziari quotati su mercati regolamentati.

• art. 4 d.lgs. n. 175/2016

  Richiamato quale parametro delle finalità istituzionali rispetto alle quali deve essere motivata la necessità della partecipazione pubblica.

• artt. 3, 41 e 117 Cost.

  Richiamati dall'AGCM quali fondamenti costituzionali dei principi di libertà di iniziativa economica e tutela della concorrenza.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all'impugnazione di atti amministrativi lesivi della concorrenza, ma comprende l'azione di accertamento dell'illegittimità dell'inerzia e la condanna dell'amministrazione a provvedere quando l'omissione riguardi atti deliberativi imposti dalla legge a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi che il T.U.S.P. pone a loro carico.
• L'acquisto, anche indiretto, di partecipazioni in una società già costituita impone alla pubblica amministrazione una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.
• Gli obblighi deliberativi e motivazionali del T.U.S.P. sussistono anche quando la partecipazione sia acquisita per il tramite di una società quotata o di una sua controllata; la quotazione della società interposta non modifica gli adempimenti gravanti sulle amministrazioni pubbliche partecipanti.
• Quando una società in house acquisisce, tramite una propria controllata, una partecipazione in una società già costituita, l'operazione costituisce una decisione significativa che determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci e non può essere sottratta alla deliberazione degli enti che esercitano il controllo analogo.
• L'inefficacia del contratto derivante dalla mancanza o invalidità dell'atto deliberativo previsto dall'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non elimina l'interesse dell'AGCM a contestare l'inerzia amministrativa, poiché l'amministrazione non può sottrarsi ai controlli anticoncorrenziali semplicemente omettendo l'adozione della deliberazione.

Come è indicizzato