Sentenza n. 7013/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato l’8 e il 12 settembre 2017 due RVC per progetti standardizzati, ciascuna per 100 TEE, e il GSE le aveva respinte il 29 dicembre 2017, dopo il preavviso del 2 novembre 2017, perché non era possibile verificare la qualità dei clienti partecipanti quali beneficiari dei risparmi e, in particolare, il diritto vantato sui beni dai firmatari delle liberatorie. In primo grado la società aveva dedotto violazione del d.m. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida EEN 9/11, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e sviamento, sostenendo di aver prodotto la documentazione richiesta e che la disciplina non imponeva di provare uno specifico titolo di godimento né individuava i documenti necessari; aveva inoltre lamentato l’aggravamento procedimentale e la violazione dell’art. 43 d.P.R. 445/2000, perché le informazioni avrebbero potuto essere acquisite d’ufficio. Il TAR Lazio, Sez. V, con sentenza n. 236 del 7 gennaio 2025, aveva respinto il ricorso, ritenendo indispensabili le integrazioni documentali e gravante sulla richiedente l’onere della prova. In appello la società ha denunciato errori di giudizio e travisamento dei fatti, mancata valutazione degli atti, violazione del d.m. 28 dicembre 2012, del d.m. 11 gennaio 2017, delle Linee guida e della Guida operativa ENEA, carenza di istruttoria e motivazione, violazione dei principi di lealtà, correttezza, trasparenza e imparzialità, omissione di pronuncia, violazione degli artt. 43 d.P.R. 445/2000 e 1, comma 2, l. 241/1990 e dell’art. 63 c.p.a. in relazione alle istanze istruttorie. Ha inoltre prospettato una questione interpretativa ai sensi dell’art. 267 TFUE e una questione di legittimità costituzionale. Ha contestato, in particolare, l’applicazione di requisiti documentali sopravvenuti alle RVC, presentate nel settembre 2017 in base al regime transitorio del d.m. 11 gennaio 2017.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata; è accolto il ricorso di primo grado e sono annullati i dinieghi del GSE. Il Collegio ha rilevato che le RVC, presentate nel settembre 2017, ricadevano nel regime transitorio dell’art. 16 del d.m. 11 gennaio 2017 e potevano essere rendicontate secondo il d.m. 28 dicembre 2012 fino al 3 ottobre 2017. Il diniego era invece fondato sulla mancata produzione di documenti e informazioni non puntualmente prescritti dalla disciplina tecnica vigente al momento delle richieste, ma introdotti successivamente, anche tramite chiarimenti operativi del 17 marzo 2017. Il potere del GSE di svolgere controlli e chiedere integrazioni è riconosciuto, ma deve essere esercitato nel rispetto delle regole ratione temporis e senza imporre ex post obblighi documentali imprevedibili. Poiché la società aveva trasmesso documentazione integrativa, il GSE non poteva arrestare l’istruttoria al rilievo formale della sua asserita incompletezza: avrebbe dovuto svolgere ulteriori verifiche o spiegare puntualmente perché i documenti prodotti fossero inadeguati, anche facendo ricorso al soccorso istruttorio procedimentale. Il diniego è risultato quindi viziato da difetto di istruttoria e di motivazione e fondato su un onere documentale sopravvenuto. Le restanti censure, comprese quelle sulla questione pregiudiziale UE, sulla legittimità costituzionale e sulle istanze istruttorie, sono state assorbite. Spese di entrambi i gradi compensate per le peculiarità del caso e le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16, commi 1 e 5, d.m. 11 gennaio 2017

  Sicché, per espressa disposizione transitoria, rimanevano regolati dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012 i progetti (standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del decreto avessero raggiunto la “soglia minima di progetto”) che alla data di entrata in vigore del decreto ministeriale 11 gennaio 2017 (pubblicato nella Gazz. Uff. 3 aprile 2017, n. 78 ed entrato in vigore il giorno dopo) fossero stati rendicontabili ai sensi del medesimo decreto ministeriale 28 dicembre 2012 fino a centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto (dunque, fino al 3.10.2017); e indubbiamente la ricorrente rientrava nel citato regime transitorio, avendo presentato le richieste RVC nel settembre 2017 (trattasi di circostanze fattuali non contestate).

  Il regime transitorio consentiva di presentare secondo il d.m. 28 dicembre 2012, entro 180 giorni dall’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017, le rendicontazioni dei progetti standardizzati che avevano già raggiunto la soglia minima; le RVC presentate nel settembre 2017 restavano pertanto assoggettate alla disciplina previgente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia (declinato espressamente nell'ambito dei contratti pubblici dall'art. 2 d.lgs 36/2023, ma criterio generale di esercizio dell'attività amministrativa discrezionale)

  La buona fede e la collaborazione impediscono di fondare il diniego di un incentivo su un requisito documentale sopravvenuto, non previsto quando è stata presentata la richiesta.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Con conseguente illegittimità del diniego, laddove , sul piano sostanziale, emerge che il provvedimento impugnato è stato determinato non già da accertate violazioni o trasgressioni, da parte del beneficiario degli incentivi, di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e neppure da esiti sfavorevoli in sede di verifica della veridicità (o meno) delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti (che sono poi le ipotesi tipiche su cui si esplica il potere di verifica e controllo del G.S.E. di cui al ridetto articolo 42, del d.lgs. n. 28/2011), sebbene dalla carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio per l'ottenimento del beneficio" (sent. 6512/2021 cit.).

  Il potere di verifica e controllo del GSE può fondare il diniego in presenza di violazioni di prescrizioni previamente stabilite o di esiti negativi sulla veridicità delle dichiarazioni e dei documenti; non legittima invece il rigetto basato soltanto sulla mancanza di documentazione asseritamente necessaria ab origine, ma non prevista dalla disciplina applicabile.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  In tal senso, la Sezione ha di recente ribadito (cfr. Cons. Stato, n. 2926 del 2026), rispetto ad analoghe schede standardizzate, che non “era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Per le informazioni acquisibili d’ufficio secondo l’art. 43, il GSE non può imporre alla ESCo di allegare documentazione ulteriore sulla titolarità degli immobili quando siano già presenti autodichiarazioni pertinenti.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  In tal senso, la Sezione ha di recente ribadito (cfr. Cons. Stato, n. 2926 del 2026), rispetto ad analoghe schede standardizzate, che non “era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Le informazioni e i documenti già acquisiti o acquisibili d’ufficio non possono essere richiesti nuovamente al privato come aggravio documentale, nei limiti indicati dalla decisione.

Massime di principio

• Le richieste di verifica e certificazione dei risparmi presentate entro il termine transitorio previsto dall’art. 16 del d.m. 11 gennaio 2017 per progetti standardizzati che avevano già raggiunto la soglia minima restano soggette alla disciplina del d.m. 28 dicembre 2012.
• Il GSE può svolgere approfondimenti istruttori e chiedere integrazioni documentali necessarie a verificare i presupposti degli incentivi, ma non può respingere una richiesta esclusivamente per la mancata produzione di documenti o per l’inosservanza di obblighi non puntualmente previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione.
• Un diniego fondato su un requisito documentale introdotto successivamente alla domanda realizza un effetto sorpresa incompatibile con la prevedibilità e conoscibilità delle regole amministrative, quando il richiedente aveva adempiuto agli obblighi documentali allora vigenti e non poteva ragionevolmente acquisire ex post la documentazione presso i clienti partecipanti.
• Se il richiedente ha presentato documentazione integrativa, il GSE non può arrestare l’istruttoria a un rilievo meramente formale: deve svolgere gli approfondimenti necessari oppure indicare in modo puntuale perché i documenti prodotti non siano idonei, ricorrendo, se necessario, al soccorso istruttorio procedimentale.
• Le informazioni sulla titolarità degli immobili dei clienti partecipanti che siano già oggetto di autodichiarazioni pertinenti o acquisibili d’ufficio non giustificano, di per sé, l’imposizione alla ESCo di un ulteriore onere documentale.

Come è indicizzato