Sentenza n. 1244/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva presentato nel novembre 2023 una manifestazione d'interesse per l'assegnazione di lotti del PIP comunale, ottenuta con deliberazione consiliare del 29 dicembre 2023; la convenzione del 16 ottobre 2024 subordinava la costituzione del diritto di superficie venticinquennale all'acquisizione delle autorizzazioni necessarie. Dopo la trasmissione dell'istanza paesaggistica all'Unione dei Comuni e la presentazione della PAS nel febbraio 2025, l'Unione ha negato l'autorizzazione paesaggistica l'8 settembre 2025. Il Comune, con nota del 9 gennaio 2026, ha quindi rifiutato la cessione del diritto di superficie, ritenendo non acquisito l'assenso paesaggistico e non consolidata la PAS. La ricorrente ha dedotto: (1) inefficacia o nullità del diniego paesaggistico tardivo e formazione del silenzio-assenso ai sensi degli artt. 17-bis e 2, comma 8-bis, l. 241/1990; (2) impossibilità per il Comune di negare tardivamente gli effetti della PAS senza esercitare l'autotutela; (3) illegittimità sostanziale del diniego paesaggistico, per erronea valutazione dell'idoneità dell'area e mancata considerazione della concreta incidenza paesaggistica; (4) difetto di motivazione e mancato bilanciamento degli interessi paesaggistici, ambientali ed economici; (5) erronea applicazione della disciplina sopravvenuta e insussistenza delle ragioni addotte dal Comune contro il silenzio-assenso; (6) contraddittorietà, disparità di trattamento e violazione dell'affidamento, anche in relazione a un'autorizzazione paesaggistica ottenuta nel 2013 per un progetto analogo; (7) violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per mancato preavviso prima della nota comunale. Ha chiesto l'annullamento degli atti, l'accertamento del perfezionamento della PAS e dell'obbligo comunale di trasferire il diritto di superficie e, in subordine, il risarcimento. Il Comune ha eccepito la tardività dell'impugnazione del diniego paesaggistico.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondato il primo motivo: l'art. 17-bis l. 241/1990 presuppone una fase decisoria pluristrutturata e la trasmissione, da parte dell'amministrazione procedente, di uno schema di provvedimento all'amministrazione interpellata. Qui il Comune si è limitato a trasmettere l'istanza privata all'Unione, che ha deciso autonomamente; non si è quindi formato il silenzio-assenso tra amministrazioni e il diniego paesaggistico è rimasto efficace. La domanda di annullamento di tale diniego è stata dichiarata irricevibile: l'atto, autonomamente e immediatamente lesivo, era stato adottato e conosciuto l'8 settembre 2025, mentre il ricorso è stato notificato il 7 marzo 2026, oltre il termine dell'art. 29 c.p.a.; l'interesse a impugnarlo non è sorto soltanto con la successiva nota comunale. Per questa ragione il TAR non ha esaminato nel merito le censure rivolte contro il diniego paesaggistico, indicate in motivazione come terzo, quarto e sesto motivo. Ha respinto le ulteriori domande e le censure residue: la convenzione subordinava la cessione del diritto di superficie al conseguimento delle autorizzazioni necessarie, e il diniego paesaggistico efficace impediva al Comune di procedere alla cessione. La PAS non si era consolidata, poiché l'art. 6, comma 5, d.lgs. 28/2011 esclude la decorrenza del termine di consolidamento automatico finché occorrano atti di assenso di altre amministrazioni e questi non siano acquisiti; non era quindi necessaria l'autotutela comunale. La censura relativa all'omesso preavviso di rigetto è stata ritenuta inidonea a determinare l'annullamento, trattandosi di determinazione vincolata e operando l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La domanda risarcitoria è stata respinta per l'insussistenza di illegittimità dell'azione amministrativa. Ricorso in parte irricevibile e in parte respinto; spese integralmente compensate per la peculiarità delle questioni e il dibattito giurisprudenziale sull'art. 17-bis.

Norme richiamate

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il Collegio, infatti, ritiene di dover dare continuità all’orientamento interpretativo secondo cui l’art. 17 bis l. 241/1990 può trovare applicazione solo ove venga in considerazione una decisione di carattere pluristrutturato, ossia nel caso in cui più amministrazioni debbano prestare il proprio assenso rispetto ad uno “schema di provvedimento” (come espressamente richiesto da tale norma) formato e trasmesso da parte dell’amministrazione procedente.

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni opera soltanto nei procedimenti con decisione pluristrutturata, nei quali l'amministrazione procedente trasmetta uno schema di provvedimento per l'assenso dell'altra amministrazione; non opera quando l'ente procedente si limita a trasmettere l'istanza privata e l'ente interpellato decide autonomamente.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Per quanto detto, pertanto, deve concludersi per l’infondatezza del primo motivo di ricorso e, conseguentemente, anche della correlata domanda di declaratoria dell’inefficacia del provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica prot. n. 408 dell’8 settembre 2025, non potendosi ritenere formato alcun silenzio-assenso ex art. 17 bis l. 241/1990 al riguardo e non potendo conseguentemente operare la previsione di cui all’art. 2, co. 8 bis, l. 241/1990.

  La regola di inefficacia prevista dal comma 8-bis non si applica al diniego paesaggistico quando non si sia formato il silenzio-assenso tra amministrazioni invocato dalla parte.

• art. 6, comma 5, d.lgs. 28/2011

  Con riferimento, invece, ai rilievi di cui al secondo motivo di ricorso (con il quale, in sintesi, la ricorrente sostiene che il Comune, a fronte del consolidamento della PAS, non avrebbe potuto negarne gli effetti, potendo, al più, agire nelle forme dell’autotutela) è sufficiente rilevare che l’art. 6, co. 5, d.lgs. 28/2011, in base al quale è stata svolta la procedura, esclude espressamente la decorrenza del termine per l’automatico consolidamento della PAS per il caso in cui siano necessari atti di assenso di competenza di altre amministrazioni e sino alla loro acquisizione.

  Quando per l'intervento in PAS sono necessari atti di assenso di altre amministrazioni, il termine per il consolidamento automatico della procedura non decorre fino alla loro acquisizione; in tale situazione non occorre che il Comune rimuova in autotutela effetti della PAS che non si sono consolidati.

• artt. 14 e ss. l. 241/1990

  Il Collegio, infatti, ritiene di dover dare continuità all’orientamento interpretativo secondo cui l’art. 17 bis l. 241/1990 può trovare applicazione solo ove venga in considerazione una decisione di carattere pluristrutturato, ossia nel caso in cui più amministrazioni debbano prestare il proprio assenso rispetto ad uno “schema di provvedimento” (come espressamente richiesto da tale norma) formato e trasmesso da parte dell’amministrazione procedente.

  La conferenza di servizi, prevista quale modalità di acquisizione degli atti di assenso necessari, può collocare la decisione in una dinamica pluristrutturata; nel caso deciso, tuttavia, non era stata convocata e la semplice trasmissione dell'istanza non ha prodotto tale effetto.

• art. 29 c.p.a.

  Il diniego paesaggistico, infatti, è stato emesso in data 8 settembre 2025 (peraltro conferma della conoscenza del provvedimento si rinviene nella nota della ricorrente del 12 novembre 2025, nella quale è espressamente menzionato), ragione per cui, a fronte della notifica del ricorso in data 7 marzo 2026, non risulta il rispetto del termine per la proposizione della domanda di annullamento di cui all’art. 29 cod. proc. amm.

  Il termine per l'azione di annullamento decorre dalla conoscenza del diniego autonomamente lesivo; nel caso concreto la domanda proposta oltre tale termine è irricevibile.

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Inoltre, la rilevata insussistenza dei presupposti per l’operatività del silenzio-assenso in relazione al suddetto procedimento determina anche, come eccepito dalla difesa del Comune, l’irricevibilità del ricorso ai sensi dell’art. 35, co. 1, lett. a, cod. proc. amm. con riferimento alla domanda di annullamento dell’atto di diniego dell’autorizzazione paesaggistica prot. n. 408 dell’8 settembre 2025.

  La domanda di annullamento tardiva del diniego paesaggistico è dichiarata irricevibile ai sensi della disposizione processuale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  A prescindere, infatti, dalla qualificazione giuridica da attribuirsi a tale nota, il Comune, nella sostanza, ha giustificato la scelta di non procedere alla cessione del diritto di superficie in favore della ricorrente in ragione del diniego paesaggistico emesso da parte dell’Unione dei Comuni e, pertanto, dell’insussistenza di uno dei titoli autorizzativi necessari alla realizzazione del progetto proposto dalla ricorrente.

  L'omissione del preavviso di rigetto non determina l'annullamento quando l'amministrazione adotta una determinazione vincolata, il cui contenuto è imposto dall'efficace diniego dell'autorizzazione necessaria.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Da ultimo, quanto alla dedotta violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, a prescindere da ogni considerazione sull’effettiva necessità di una comunicazione preventiva di diniego con riferimento alla nota del 9 gennaio 2026, è comunque dirimente rilevare l’inequivoca natura vincolata della determinazione assunta, in quanto, a fronte del diniego dell’autorizzazione paesaggistica emesso da parte di altra amministrazione, il Comune non poteva che rilevare l’insussistenza di uno dei titoli necessari per la realizzazione dell’intervento proposto dalla ricorrente e, pertanto, l’insussistenza di una delle condizioni per il trasferimento del diritto superficiario, potendosi, pertanto, dare continuità al consolidato orientamento secondo cui “… la violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/90, assumendo natura procedimentale - stante il mancato svolgimento di una fase procedimentale prevista dalla normativa di riferimento -, a fronte di atti vincolati, deve ritenersi ancora soggetta alla disciplina della non annullabilità del provvedimento, delineata dalla disposizione di cui al primo periodo dell’art. 21 octies, comma 2, L. n. 241/90” (CdS sez. VI 15.09.2022 n. 7993)” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., 22 novembre 2022, n. 1197)” (Cons. Stato, Sez. VII, sent. n. 3315 del 28 aprile 2026), con conseguente inidoneità della censura proposta dalla ricorrente a determinare l’annullamento di tale atto.

  La violazione dell'obbligo procedimentale di preavviso di rigetto non comporta l'annullabilità dell'atto vincolato quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 30 c.p.a.

  Da ultimo, deve rilevarsi come l’accertata insussistenza di profili di illegittimità dell’azione amministrativa determina anche il rigetto della domanda subordinata di risarcimento del danno.

  La domanda risarcitoria è respinta, non essendo stata accertata l'illegittimità dell'azione amministrativa.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso previsto dall'art. 17-bis l. 241/1990 presuppone una decisione pluristrutturata e la trasmissione, da parte dell'amministrazione procedente, di uno schema di provvedimento sul quale l'altra amministrazione è chiamata a esprimere il proprio assenso; non si applica quando l'ente procedente si limita a trasmettere l'istanza privata e l'amministrazione competente decide autonomamente.
• Il diniego paesaggistico che conclude autonomamente il procedimento ed è immediatamente impeditivo della realizzazione dell'intervento ha portata lesiva diretta: il termine per impugnarlo decorre dalla sua conoscenza e non può essere differito fino al successivo atto con cui un'altra amministrazione ne trae le conseguenze.
• Nel procedimento di PAS, se sono necessari atti di assenso di competenza di altre amministrazioni, il termine per il consolidamento automatico non decorre fino alla loro acquisizione; pertanto, prima che tali assensi siano acquisiti, non occorre l'esercizio dell'autotutela per negare effetti di consolidamento non ancora maturati.
• L'omesso preavviso di rigetto non comporta l'annullamento di una determinazione vincolata quando, in presenza del diniego efficace di un'autorizzazione necessaria, l'amministrazione non dispone di un esito alternativo e il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato