Sentenza n. 2706/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

La cooperativa, accreditata dal 4 dicembre 2024, aveva ottenuto € 199.575,50 nell’ambito dell’Avviso 6/2025 GOL e aveva chiesto ulteriori € 159.507,00 con due progetti dell’Avviso 7/2023 – seconda finestra, per il biennio 2025-2026. Dopo un’ammissione con riserva, l’Assessorato l’ha esclusa perché il finanziamento pregresso, sommato a ciascuna delle nuove richieste, superava il limite di € 250.000 previsto per gli enti accreditati da non più di un anno. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto violazione dell’art. 8.2 dell’Avviso, del D.D.G. n. 566/2025 e dell’art. 10, comma 2, del D.P.Reg. n. 25/2015, oltre a difetto d’istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza e lesione dell’affidamento: a suo avviso, il limite riguardava le attività effettivamente svolte nell’anno, non i finanziamenti concessi, e non consentiva di cumulare risorse ottenute con avvisi diversi; il prospetto delle attività annuali avrebbe comunque dimostrato il rispetto della soglia. Ha inoltre sostenuto che, al momento dei provvedimenti definitivi, era trascorso oltre un anno dall’accreditamento e doveva applicarsi il limite di € 400.000. Con il secondo motivo ha denunciato contraddittorietà tra l’ammissione con riserva disposta con D.D.G. n. 1316/2025, l’autorizzazione a pubblicizzare i bandi per il reclutamento dei docenti e la successiva esclusione. Con il terzo motivo ha lamentato carenza d’istruttoria e di motivazione sulle osservazioni presentate, nonché la mancata formalizzazione separata dell’esito dell’istruttoria suppletiva. In via subordinata ha censurato il D.D.G. n. 566/2025 per irragionevolezza e contraddittorietà, poiché aveva mantenuto a € 250.000 il limite del primo anno aumentando quelli degli anni successivi. In estremo subordine ha contestato la legittimità dell’art. 10, comma 2, del D.P.Reg. n. 25/2015, assumendo che la legge regionale e l’Intesa Stato-Regioni non autorizzassero limiti finanziari fondati sull’anzianità di accreditamento e che tali limiti restringessero sproporzionatamente concorrenza e libera prestazione dei servizi. Le amministrazioni hanno chiesto il rigetto e hanno eccepito l’inammissibilità della censura contro il D.D.G. n. 566/2025 per mancata impugnazione contestuale dell’Avviso.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi. Sul primo motivo ha interpretato l’Avviso come procedura articolata in due fasi: l’inserimento dei percorsi nel Catalogo e, successivamente, la verifica della loro concreta finanziabilità e prenotazione delle risorse. Il limite previsto per l’accreditamento iniziale opera nella seconda fase come tetto soggettivo complessivo annuale, non circoscritto al singolo Avviso; è quindi legittimo considerare anche il finanziamento già ottenuto con l’Avviso 6/2025. L’art. 10, comma 2, del D.P.Reg. n. 25/2015 limita la capacità operativa annuale dell’ente e va applicato ex ante nella concessione, sulla base di importi certi e verificabili, non a consuntivo in base alle attività effettivamente realizzate o alla loro distribuzione temporale. Poiché il finanziamento pregresso era pari a € 199.575,50, ciascuna nuova richiesta avrebbe determinato il superamento della soglia di € 250.000, sicché l’esclusione costituiva esito vincolato. Il requisito dell’anzianità di accreditamento andava verificato alla data di presentazione della domanda: a quel momento l’ente era accreditato da circa sette mesi, e non spettava quindi la soglia di € 400.000. Sul secondo motivo, il TAR ha escluso la contraddittorietà: il D.D.G. n. 1316/2025 riguardava l’inserimento dei percorsi nel Catalogo e l’ammissione con riserva alla fase successiva, mentre i decreti impugnati concludevano la distinta verifica della finanziabilità. L’autorizzazione a pubblicizzare il reclutamento dei docenti aveva natura preparatoria e organizzativa, senza costituire impegno di spesa né consolidare il diritto al finanziamento; trattandosi di esito vincolato, non sorgeva affidamento tutelabile. Sul terzo motivo, il giudice ha rilevato che la nota di esclusione indicava i fatti e la regola applicata; la garanzia partecipativa era stata sostanzialmente assicurata e le osservazioni non avrebbero potuto modificare l’esito vincolato. La mancata PEC separata sull’esito dell’istruttoria suppletiva non invalidava quindi i provvedimenti, la cui motivazione era ricostruibile dagli atti. Sul quarto motivo, il TAR ha prescisso dall’eccezione di inammissibilità e lo ha respinto nel merito: la rideterminazione dei limiti rientrava nella discrezionalità attribuita dalla norma regolamentare e la scelta di mantenere più basso il tetto del primo anno non era manifestamente irragionevole o arbitraria. La progressione delle soglie (€ 250.000 nel primo anno, € 400.000 nel secondo e € 500.000 nel terzo) era coerente con la verifica graduale dell’affidabilità gestionale maturata attraverso l’esperienza, il monitoraggio e la rendicontazione. Sul quinto motivo, il TAR ha escluso il contrasto con le fonti superiori: l’art. 86 della L.R. n. 9/2015 conferiva un ampio potere regolamentare in materia di accreditamento; l’Intesa Stato-Regioni stabiliva standard minimi, senza impedire alla Regione di introdurre ulteriori limiti funzionali a efficienza, sostenibilità e tutela della spesa pubblica. L’art. 11, comma 7, della L.R. n. 23/2019 disciplina il budget delle singole proposte e non esclude limiti soggettivi di capacità finanziaria derivanti dalla tipologia di accreditamento. Spese compensate tra le parti costituite per la novità delle questioni interpretative; nulla sulle spese per i controinteressati non costituiti.

Norme richiamate

• art. 8.2 Avviso 7/2023

  Ne consegue che il verbo "richiedere" non può essere isolato in senso atomistico — come se autorizzasse la presentazione di domande entro la soglia con esclusivo riferimento al singolo Avviso — ma va letto nel contesto della disposizione che regola il massimo complessivamente concedibile al singolo ente nella procedura di finanziamento.

  La soglia per gli enti in accreditamento iniziale opera nella fase di finanziamento come limite complessivo concedibile al singolo ente e non come massimale riferito alle sole domande presentate nell’ambito dell’Avviso 7/2023.

• art. 10, comma 2, D.P.Reg. n. 25/2015

  Se il regolamento vieta all’ente in accreditamento iniziale di svolgere attività oltre una certa soglia economica annua, ne consegue logicamente che l’Amministrazione non può legittimamente assentire, nella medesima annualità, un volume di finanziamenti eccedente quel limite.

  Il limite annuale alle attività degli enti in accreditamento iniziale si traduce in un tetto preventivo ai finanziamenti concedibili nella stessa annualità, valutato sulla base dei finanziamenti già concessi e di quelli richiesti.

• art. 12 preleggi c.c.

  Se letto secondo il "significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore" (art. 12 preleggi c.c.) — dunque, secondo un’interpretazione funzionale e sistematica — il dato letterale smentisce la ricostruzione ricorrente.

  La disposizione va interpretata considerando il significato delle parole nella loro connessione e la funzione della norma: l’espressione “espletare attività” individua il perimetro massimo di operatività annuale da verificare ex ante, non un parametro da controllare solo a consuntivo.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il percorso motivazionale complessivo risulta completo e ricostruibile dagli atti adottati, in piena conformità al paradigma dell’art. 3 l. n. 241/1990.

  La motivazione è sufficiente quando gli atti adottati consentono di ricostruire il percorso argomentativo e indicano gli elementi essenziali del fatto e della regola applicata.

• art. 10, comma 2, D.P.Reg. n. 25/2015

  Tale determinazione non è connotata da alcuna manifesta e assoluta irragionevolezza o arbitrarietà, sicché resta preclusa ogni forma di sindacato giurisdizionale sulla scelta di opportunità operata dalla p.a.

  La rideterminazione discrezionale dei limiti finanziari è sindacabile nei limiti della manifesta e assoluta irragionevolezza o arbitrarietà; in mancanza, il giudice non può sostituire la propria valutazione di opportunità a quella amministrativa.

• art. 86 l.r. 7 maggio 2015, n. 9

  La locuzione "disposizioni disciplinanti" non allude a una mera riproduzione dei criteri minimi stabiliti a livello nazionale, ma conferisce un potere regolamentare ampio e conformativo, diretto a dare corpo all’intero sistema regionale di accreditamento, nel rispetto dei soli principi fondamentali eventualmente fissati dalle intese o dalla normativa statale.

  La delega legislativa attribuisce alla Regione un potere regolamentare ampio in materia di accreditamento, comprensivo della disciplina dei livelli di capacità operativa e dei relativi tetti finanziari, nel rispetto dei principi fondamentali.

• art. 11, comma 7, l.r. n. 23/2019

  Le due discipline convivono senza contraddirsi, regolando momenti e profili distinti del sistema regionale di formazione professionale.

  Il budget massimo previsto per le singole proposte formative non esclude limiti soggettivi alla capacità finanziaria degli enti connessi alla tipologia di accreditamento.

Massime di principio

• Quando una procedura di finanziamento è articolata in una fase di inserimento dei progetti in un catalogo e in una successiva fase di concessione o prenotazione delle risorse, l’ammissione al catalogo o con riserva non equivale al riconoscimento definitivo del finanziamento: la verifica dei requisiti di finanziabilità può essere completata nella fase successiva.
• Un limite regolamentare alla capacità annuale di attività di un ente in accreditamento iniziale può operare come tetto complessivo ai finanziamenti concedibili nella medesima annualità. La soglia va verificata ex ante, considerando i finanziamenti già concessi e quelli richiesti, e non soltanto a consuntivo sulla base delle attività effettivamente svolte.
• In una procedura selettiva o a sportello, l’anzianità di accreditamento rilevante per individuare la soglia finanziaria applicabile si verifica, in assenza di una diversa previsione, alla data di presentazione della domanda; il maturare di un’anzianità superiore durante l’istruttoria non determina l’applicazione di una soglia più elevata.
• L’ammissione con riserva e gli atti preparatori che consentono attività organizzative, come la pubblicità per il reclutamento del personale, non generano affidamento al conseguimento del finanziamento quando le verifiche di ammissibilità finanziaria sono ancora pendenti e l’esito è vincolato.
• L’omessa formalizzazione separata dell’esito di un’istruttoria suppletiva non invalida il provvedimento finale quando la motivazione risulta completa dagli atti, la partecipazione è stata sostanzialmente garantita e, in ragione della natura vincolata della decisione, le osservazioni non avrebbero potuto modificarne l’esito.
• La potestà regolamentare regionale in materia di accreditamento può prevedere limiti progressivi alla capacità finanziaria degli enti in base all’anzianità e all’affidabilità gestionale, se tali limiti sono coerenti con la legge attributiva e non manifestamente irragionevoli; un budget riferito alle singole proposte formative non esclude, di per sé, limiti soggettivi annuali.

Come è indicizzato