Sentenza n. 2276/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il proprietario di immobili confinanti aveva sollecitato il Comune: quanto al subalterno n. 3, a completare il procedimento repressivo avviato con un’ordinanza di demolizione, mediante demolizione d’ufficio dell’opera acquisita al patrimonio comunale oppure mediante deliberazione consiliare di conservazione dell’opera per prevalenti interessi pubblici; quanto ai subalterni nn. 2 e 4, ad adottare poteri inibitori e repressivi, sostenendo che le opere dichiarate come mero ripristino mediante CILA costituissero invece nuove opere con creazione o mantenimento di volumi e superfici utili, soggette a permesso di costruire. Il Comune aveva respinto la richiesta, ritenendo legittimo il ripristino dichiarato nelle CILA e affermando, quanto al subalterno n. 3, di avere già adottato l’ordinanza di demolizione e di attendere ulteriori adempimenti. Il TAR aveva dichiarato improcedibile la domanda relativa al subalterno n. 3, ritenendo concluso il procedimento con l’acquisizione gratuita e l’irrogazione della sanzione pecuniaria, e aveva respinto la domanda relativa ai subalterni nn. 2 e 4, ritenendo che il Comune avesse comunque esercitato il proprio potere con un provvedimento espresso. In appello sono stati dedotti: l’erroneità della dichiarazione di improcedibilità, poiché l’acquisizione non avrebbe concluso il procedimento ex art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001; l’omessa pronuncia del TAR sulla domanda di annullamento delle statuizioni comunali relative alle CILA; l’erroneità della qualificazione delle opere come ripristino; la tempestività e ammissibilità della domanda di annullamento; la sussistenza di un interesse concreto e attuale derivante, oltre che dalla vicinitas, da incremento di superfici e volumi, violazione delle distanze, aggravio di servitù, immissioni rumorose, perdita di luce e alterazione dello stato dei luoghi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di genericità dell’appello, ritenendo i motivi specificamente riferiti ai capi della sentenza impugnata. Ha escluso l’utilizzabilità della relazione istruttoria comunale depositata tardivamente, poiché il termine fissato dal giudice era perentorio e le ragioni addotte non integravano un impedimento oggettivamente grave, né era stata formalmente richiesta la rimessione in termini. Il primo motivo è stato accolto: l’acquisizione gratuita dell’opera abusiva al patrimonio comunale costituisce una fase intermedia e non l’epilogo del procedimento previsto dall’art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001. Dopo l’acquisizione il Comune deve adottare una determinazione espressa, scegliendo tra demolizione d’ufficio a spese dei responsabili e conservazione dell’opera, previa verifica dell’esistenza di prevalenti interessi pubblici. La mera proposta dell’ufficio tecnico di sottoporre al Consiglio comunale la demolizione non è sufficiente a concludere il procedimento. Il Comune è stato quindi condannato a provvedere entro 90 giorni, con nomina preventiva di un commissario ad acta per l’eventuale inadempimento. Il secondo motivo è stato accolto solo quanto alla censura di omessa pronuncia: il TAR avrebbe dovuto esaminare la domanda di annullamento delle statuizioni comunali relative ai subalterni nn. 2 e 4. Tuttavia, esaminata la domanda nel merito, il Consiglio di Stato l’ha respinta. La domanda non era nuova né tardiva, poiché già proposta in primo grado e notificata entro 60 giorni; inoltre, il ricorrente aveva allegato un pregiudizio concreto e attuale, non limitandosi alla vicinitas. Nel merito, però, le contestazioni sulla natura delle opere non erano adeguatamente provate: mancava una relazione tecnica idonea a dimostrare che le opere sul subalterno n. 2 costituissero prosecuzione tardiva di lavori non completati o che quelle sul subalterno n. 4 avessero artificiosamente mantenuto i volumi abusivi. L’appello è stato pertanto accolto parzialmente, con parziale riforma della sentenza di primo grado; le spese di entrambi i gradi sono state compensate per soccombenza reciproca e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico

  Il procedimento repressivo è articolato in più fasi. L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale non lo conclude; dopo l’acquisizione il Comune deve adottare una determinazione finale sulla demolizione d’ufficio oppure sulla conservazione dell’opera, previa valutazione dell’interesse pubblico prevalente. Il Comune conserva discrezionalità nella scelta, ma non può omettere di scegliere.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione all’irrogazione della sanzione pecuniaria conseguente all’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione; tale atto non esaurisce, da solo, il procedimento previsto dal comma 5.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Richiamato nell’ambito della contestazione della qualificazione delle opere come ripristino anziché nuova costruzione.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dal ricorrente per sostenere che l’ultimazione di opere assentite da un titolo edilizio ormai decaduto avrebbe richiesto conformità alla nuova disciplina urbanistica e un adeguato titolo edilizio.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono al proprietario confinante, titolare di un interesse legittimo differenziato all’esercizio dei poteri repressivi edilizi, di agire contro l’inerzia comunale mediante il rito sul silenzio.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Impone la specificità dei motivi di appello; il requisito è stato ritenuto rispettato perché le censure erano riferite a specifici capi della sentenza.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente di riproporre in appello le questioni non esaminate dal giudice di primo grado.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di domande nuove non è stato violato, poiché la domanda di annullamento dell’atto comunale era già desumibile dal ricorso di primo grado.

• art. 52, comma 1, c.p.a.

  I termini assegnati dal giudice, salva diversa previsione, sono perentori

  La relazione istruttoria depositata oltre il termine perentorio non può essere presa in considerazione.

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini presuppone un errore scusabile; nel caso concreto non ricorrevano gravi impedimenti oggettivi e la rimessione non era stata formalmente richiesta.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  Richiamato quale base del potere istruttorio esercitato dal Collegio nei confronti del Comune.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Consente la nomina del commissario ad acta per l’eventuale perdurante inadempimento dell’amministrazione all’ordine giudiziale di provvedere.

Massime di principio

• Il proprietario di un’area confinante con un immobile abusivo, in ragione della vicinitas e del pregiudizio differenziato subito, è legittimato a sollecitare l’esercizio dei poteri comunali di vigilanza e repressione edilizia e, in caso di inerzia, ad agire ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.
• Nel procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 31 d.P.R. 380/2001, l’acquisizione gratuita dell’opera abusiva al patrimonio comunale costituisce una fase intermedia e non conclude il procedimento: il Comune deve successivamente adottare una determinazione espressa sulla demolizione d’ufficio oppure sulla conservazione dell’opera, previa valutazione dell’eventuale interesse pubblico prevalente.
• La scelta comunale tra demolizione d’ufficio e conservazione dell’opera acquisita è discrezionale nel contenuto, ma l’esercizio del potere non è facoltativo nell’an: l’amministrazione non può lasciare senza determinazione la fase successiva all’acquisizione.
• La rimessione dell’ufficio tecnico al Consiglio comunale di una mera proposta di demolizione non equivale alla determinazione finale richiesta dall’art. 31, comma 5, d.P.R. 380/2001 e non elimina l’inerzia dell’amministrazione.
• Nel giudizio sul silenzio, l’adozione di un provvedimento espresso può rendere non più configurabile l’inerzia, ma non impedisce al privato di contestare autonomamente la legittimità sostanziale di quel provvedimento mediante domanda di annullamento, se tale domanda è stata ritualmente proposta e il ricorrente dimostra un interesse concreto e attuale.
• Le contestazioni tecniche del proprietario confinante sulla reale natura delle opere edilizie non sono sufficienti, da sole, a superare le risultanze dell’amministrazione: chi deduce che un intervento formalmente dichiarato come ripristino costituisca invece nuova costruzione o artificiosa conservazione di volumi abusivi deve fornire adeguata prova tecnica delle circostanze poste a fondamento della censura.

Come è indicizzato