Cassazione Civile, Ordinanza n. 34465/2023 del 11/12/2023

Esito

La controversia

La lite origina da un provvedimento sanzionatorio amministrativo con cui Consob ha irrogato una sanzione pecuniaria di euro 45.000 per asserita violazione delle regole di comportamento nella prestazione di servizi di investimento e, in particolare, degli obblighi sulla verifica di adeguatezza degli strumenti finanziari emessi dalla banca nei confronti della clientela. Il destinatario della sanzione ha proposto opposizione davanti alla Corte d'appello, sostenendo: la tardività della contestazione rispetto ai termini di legge; l'insussistenza e non imputabilità delle condotte; la sproporzione della sanzione. La Corte d'appello ha accolto l'opposizione e annullato la delibera, ritenendo che la Consob avesse potuto avviare prima l'istruttoria, già alla luce di informazioni e scambi con Banca d'Italia risalenti al 2013-2014, e quindi che la contestazione fosse tardiva. Consob ha ricorso per cassazione con cinque motivi: 1) nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione, perché la Corte territoriale avrebbe motivato su violazioni diverse da quelle oggetto della sanzione annullata; 2) omesso esame del fatto decisivo che l'attività istruttoria Consob sulla profilatura e sulle obbligazioni subordinate sarebbe iniziata solo l'11 dicembre 2015 e conclusa il 20 giugno 2016; 3) violazione dell'art. 195 T.U.F. e dell'art. 14 l. n. 689/1981, per avere la Corte individuato erroneamente il dies a quo della contestazione; 4) falsa applicazione della disciplina T.U.F. sui diversi plessi di vigilanza emittenti/intermediari, e conseguente errata commistione tra controlli sul prospetto di aumento di capitale e controlli sulla correttezza dell'intermediazione; 5) violazione dell'art. 115 c.p.c. per travisamento degli atti, in quanto le comunicazioni e relazioni richiamate dalla Corte non avrebbero dimostrato che Consob fosse già in possesso degli elementi necessari per contestare la specifica violazione sanzionata.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i motivi secondo, terzo, quarto e quinto, ritenendoli tutti riconducibili alla questione della decorrenza del termine per la contestazione dell'illecito amministrativo. Ha affermato che, in materia di sanzioni Consob/T.U.F., il momento dell'"accertamento" non coincide automaticamente con la mera acquisizione materiale dei fatti, né con la fine dell'istruttoria o con il deposito di relazioni, ma va individuato, caso per caso, nel momento in cui l'autorità ha completato l'attività necessaria a verificare gli elementi oggettivi e soggettivi dell'infrazione, tenendo conto della complessità dell'indagine e dell'eventuale inutilità ex ante di ulteriori atti. Ha inoltre precisato che, nel rapporto tra autorità diverse, occorre considerare lo scambio di informazioni e i distinti ambiti di vigilanza; la Consob non può essere ritenuta inerte solo perché ha atteso gli esiti delle verifiche di altra autorità o ha svolto un'attività istruttoria unitaria per accertare compiutamente le irregolarità. Per questi motivi la sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla medesima Corte d'appello di Firenze, in diversa composizione, per un nuovo esame del merito alla luce dei principi enunciati.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  "previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall'accertamento"

  Il termine per la contestazione decorre dall'accertamento, inteso come completamento dell'attività di verifica degli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito, non dalla mera acquisizione materiale dei fatti o dalla sola chiusura formale dell'istruttoria.

• art. 190 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Costituisce la base sanzionatoria amministrativa richiamata nel provvedimento Consob impugnato.

• art. 21, comma 1, lett. a), d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Norma di condotta la cui violazione era stata contestata in relazione ai servizi di investimento prestati dalla banca.

• art. 40 delibera Consob n. 16190 del 29 ottobre 2007 (Regolamento Intermediari)

  Disposizione regolamentare richiamata quale parametro della violazione sulle regole di adeguatezza degli strumenti finanziari.

• art. 14, commi 1, 2 e 6, legge 24 novembre 1981, n. 689

  I principi elaborati in tema di contestazione tempestiva degli illeciti amministrativi sono applicabili anche ai procedimenti sanzionatori finanziari.

• art. 28 legge 24 novembre 1981, n. 689

  Richiamato come termine di prescrizione dell'illecito, distinto dal termine per la contestazione.

• art. 132, secondo comma, n. 4, c.p.c.

  Dedotto come parametro del vizio di motivazione apparente o inesistente, ma il relativo motivo è stato assorbito dall'accoglimento degli altri.

• art. 360, comma 1, nn. 3, 4 e 5, c.p.c.

  Sono i vizi di legittimità dedotti nei diversi motivi di ricorso.

• artt. 4, 5, 10 T.U.F.

  Dettano i principi di collaborazione, coordinamento e scambio di informazioni tra Banca d'Italia e Consob nell'esercizio della vigilanza.

• art. 56 T.U.F.

  Disciplina l'amministrazione straordinaria come procedura rilevante ai fini dell'accertamento delle irregolarità in presenza di crisi dell'intermediario.

• artt. 72 ss. d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (T.U.B.)

  Richiamati in relazione allo svolgimento dell'amministrazione straordinaria e alla funzione di accertamento della situazione aziendale.

• art. 94 T.U.F.

  È richiamato per distinguere la vigilanza sugli emittenti, in particolare sul prospetto informativo, dalla vigilanza sugli intermediari.

• artt. 5 ss. e 94 ss. T.U.F.

  La Corte di cassazione distingue i diversi ambiti e poteri di vigilanza previsti dal testo unico.

• art. 115 c.p.c.

  Il motivo che deduceva il travisamento delle prove è stato accolto solo in quanto la Corte d'appello aveva letto gli atti in modo non coerente con il thema decidendum e con la scansione procedimentale accertata.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative Consob/T.U.F., il termine per la contestazione non decorre automaticamente dalla mera acquisizione dei fatti o dalla chiusura formale dell'attività istruttoria, ma dal momento in cui l'autorità ha ragionevolmente completato l'accertamento degli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito.
• La valutazione del giudice sulla tempestività della contestazione deve essere compiuta con giudizio ex ante, verificando se vi siano stati ingiustificati ritardi, inerzie o protrazioni artificiose dell'istruttoria, e non con una valutazione ex post fondata sul solo esito delle indagini.
• Nelle materie di vigilanza finanziaria che coinvolgono più autorità, lo scambio di informazioni e il coordinamento tra autorità possono giustificare un'attività istruttoria unitaria; l'autorità non ispezionante non è tenuta a contestare immediatamente appena emergono i primi fatti, se non ha ancora ricevuto elementi sufficienti per apprezzare la specifica violazione ai fini sanzionatori.
• La distinzione tra vigilanza sugli emittenti e vigilanza sugli intermediari è decisiva: fatti o documenti rilevanti per il controllo del prospetto o dell'offerta al pubblico non possono essere automaticamente traslati, senza autonoma verifica, alla diversa contestazione relativa alle regole di correttezza e adeguatezza nella prestazione dei servizi di investimento.
• Nel sindacato sulla tempestività dell'azione sanzionatoria amministrativa, il giudice deve considerare la complessità della materia, l'utilità potenziale degli ulteriori atti istruttori e l'interesse pubblico a un accertamento complessivo delle irregolarità, senza sostituirsi all'amministrazione nelle valutazioni di opportunità istruttoria.

Come è indicizzato