Parere n. 864/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto dalla Società Oftalmologica Italiana (SOI), Associazione medici oculisti Italiani contro la Regione Liguria e nei confronti di Azienda ligure sanitaria della Regione Liguria (A.Li.Sa.), per l’annullamento: a) della deliberazione della Giunta Regione Liguria n. 589/2023 avente ad oggetto "Revisione e aggiornamento dei requisiti autorizzativi delle strutture di chirurgia ambulatoriale di cui alla deliberazione n. 944/2018, come modificata dalle deliberazioni n.n. 552/22 e 351/2022"; b) del documento tecnico "riordino della chirurgia ambulatoriale", e relativi allegati tecnici (A, B, C, D ed E), parte integrante della delibera di giunta regionale n. 589/2023; c) per quanto possa occorrere, della nota n. 9073 del 12 maggio 2023, della richiesta di parere n. 449 del 19 maggio 2023, del parere della II Commissione Consiliare n. 724127 del 14 giugno 2023 e dell'atto regionale 2023-AC-663, tutti documenti richiamati nella delibera regionale impugnata e di contenuto non conosciuto/noto; d) di ogni altro atto e provvedimento collegato, antecedente, presupposto, conseguente e comunque connesso ai provvedimenti e atti sopra indicati, in quanto lesivi delle situazioni giuridiche soggettive della ricorrente.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della deliberazione della Giunta regionale ligure n. 589/2023 e dei relativi documenti tecnici sui requisiti autorizzativi delle strutture di chirurgia ambulatoriale, nella parte concernente la presenza dell'anestesista per la chirurgia della cataratta
Esito
La questione giuridica
La ricorrente contesta la disciplina regionale delle strutture di chirurgia ambulatoriale di Tipo 2, sostenendo che, per gli interventi di cataratta, l'allegato A alla deliberazione n. 589/2023 non imponga la presenza obbligatoria del medico anestesista in sala operatoria, limitandosi a prevederne la presenza nella struttura per la visita anestesiologica preoperatoria. Deduce: eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza e illogicità; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, precauzione e prevenzione in ambito sanitario; manifesta ingiustizia e irragionevolezza per le possibili ricadute sulla responsabilità penale e civile del chirurgo oculista; violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dell'art. 3, comma 2, della legge regionale Liguria n. 9/2017 per difetto di istruttoria e motivazione. La ricorrente lamenta inoltre di non essere stata coinvolta nel procedimento e che la disciplina regionale non sarebbe coerente con le proprie linee guida clinico-organizzative sulla chirurgia della cataratta e sull'assistenza anestesiologica in chirurgia oftalmica.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso non ancora maturo per la decisione, lasciando impregiudicate tutte le questioni di rito e di merito. Ha disposto incombenti istruttori, chiedendo al Ministero della salute di trasmettere una relazione integrativa contenente un quadro complessivo della disciplina e delle determinazioni assunte in materia da tutte le Regioni. Ha inoltre richiesto chiarimenti alla Regione Liguria sulla procedura seguita per adottare le scelte contestate, con particolare riguardo alla conformità ai LEA nazionali previsti dal D.P.C.M. 12 gennaio 2017 e all'eventuale previo coinvolgimento delle società scientifiche, comprese le associazioni ricorrenti, mediante tavoli di confronto. La relazione dovrà essere trasmessa entro sessanta giorni dalla comunicazione del parere, previo inoltro alla ricorrente, alla quale è assegnato un termine di trenta giorni per eventuali osservazioni e controdeduzioni. Il ricorso è stato rinviato a un'adunanza da fissarsi entro il terzo trimestre del 2026.
Osservazioni
Istruttoria comparativa nazionale
Il Ministero della salute deve fornire un quadro complessivo della situazione in materia e delle determinazioni assunte da tutte le Regioni, al fine di consentire una valutazione adeguata della disciplina regionale impugnata.
Procedura seguita dalla Regione Liguria
La Regione Liguria deve chiarire il procedimento seguito per l'adozione delle scelte relative ai requisiti delle strutture di chirurgia ambulatoriale e alla presenza del medico anestesista.
Conformità ai LEA nazionali
Deve essere chiarito se le scelte regionali siano state adottate in conformità ai LEA nazionali e, in particolare, al D.P.C.M. 12 gennaio 2017, che prevede procedure differenziate in relazione alla tipologia di intervento.
Coinvolgimento delle società scientifiche
Deve essere verificato se le scelte siano state previamente condivise con le società scientifiche, comprese le associazioni ricorrenti, nell'ambito di appositi tavoli di confronto.
Contraddittorio istruttorio
La relazione integrativa ministeriale deve essere previamente inoltrata alla parte ricorrente, che potrà presentare osservazioni e controdeduzioni entro trenta giorni, da trasmettere alla Sezione insieme alla relazione.
Norme richiamate
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica costituisce il rimedio nell'ambito del quale la Sezione consultiva deve rendere il proprio parere; nel caso concreto l'esame è stato rinviato per esigenze istruttorie.
La disposizione è richiamata dalla ricorrente a sostegno della censura di difetto di motivazione e di istruttoria del provvedimento regionale; la Sezione non ha ancora deciso la relativa questione.
art. 3, comma 2, l.r. n. 9/2017
La disposizione regionale è invocata dalla ricorrente in relazione al difetto di istruttoria e motivazione della disciplina impugnata; ogni valutazione è stata riservata alla successiva trattazione.
D.P.C.M. 12 gennaio 2017
Il decreto è indicato come parametro per verificare se le scelte regionali sui requisiti delle strutture e sulle procedure relative agli interventi chirurgici siano conformi ai LEA nazionali.
Massime di principio
- Quando la decisione su un ricorso straordinario dipende da elementi tecnici, comparativi o procedimentali non adeguatamente documentati, la Sezione può disporre incombenti istruttori e rinviare la decisione senza anticipare la soluzione delle questioni di rito e di merito.
- Nella valutazione della legittimità di una disciplina regionale in materia sanitaria devono essere verificati sia il rispetto dei LEA nazionali sia la coerenza delle scelte regionali con la tipologia delle prestazioni e degli interventi disciplinati.
- Quando una disciplina sanitaria incide su requisiti tecnici e organizzativi destinati a garantire la sicurezza dei pazienti, l'istruttoria deve chiarire il percorso decisionale seguito dall'amministrazione e l'eventuale acquisizione del contributo delle società scientifiche interessate.
- L'istruttoria disposta in sede consultiva deve preservare il contraddittorio, consentendo alla parte ricorrente di esaminare la relazione integrativa dell'amministrazione e di formulare osservazioni e controdeduzioni prima della successiva decisione.
Disciplina regionale della chirurgia ambulatoriale e ricorso straordinario
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società scientifica rappresentativa dei medici oculisti contro la Regione Liguria, nei confronti dell'Azienda ligure sanitaria della Regione Liguria, per l'annullamento della deliberazione della Giunta regionale n. 589/2023 e dei relativi documenti tecnici sui requisiti autorizzativi delle strutture di chirurgia ambulatoriale.
La contestazione concerne, in particolare, la disciplina delle strutture di Tipo 2 e la chirurgia della cataratta. Secondo la ricorrente, l'allegato A alla deliberazione non imporrebbe la presenza obbligatoria del medico anestesista in sala operatoria, prevedendo soltanto la presenza dell'anestesista nella struttura per la visita anestesiologica preoperatoria.
Posizione della ricorrente
La ricorrente ha rappresentato di avere elaborato linee guida clinico-organizzative sulla chirurgia della cataratta e sull'assistenza anestesiologica in chirurgia oftalmica e di averle trasmesse alla Regione Liguria e ad A.Li.Sa., chiedendo di essere coinvolta nel procedimento di aggiornamento dei requisiti autorizzativi. Secondo quanto dedotto, non avrebbe ricevuto riscontro né sarebbe stata coinvolta nel processo decisionale.
I motivi di ricorso riguardano:
- il difetto di istruttoria, l'irragionevolezza e l'illogicità nella definizione dei requisiti minimi di sicurezza;
- la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza in relazione alle tecniche anestesiologiche utilizzabili e alla presenza dello specialista;
- la violazione dei principi di precauzione e prevenzione in ambito sanitario;
- la manifesta ingiustizia e irragionevolezza con riguardo alle possibili responsabilità penali e civili del chirurgo oculista;
- la violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dell'art. 3, comma 2, della legge regionale n. 9/2017 per difetto di istruttoria e motivazione.
Posizione dell'amministrazione
Il Ministero della salute, sulla base delle controdeduzioni regionali e della relazione tecnica di A.Li.Sa., ha ritenuto il ricorso non meritevole di accoglimento. È stato rappresentato che la disciplina impugnata sarebbe coerente con le linee guida sulla chirurgia della cataratta dell'adulto pubblicate nel Sistema nazionale linee guida dell'Istituto superiore di sanità il 20 marzo 2023.
Il Ministero ha inoltre riferito che le indicazioni regionali sarebbero in linea con quelle adottate da altre Regioni e funzionali all'obiettivo di recuperare le liste di attesa e soddisfare il fabbisogno sanitario dei cittadini. La ricorrente ha contestato tali argomentazioni nelle proprie osservazioni.
Valutazioni del Consiglio di Stato
La Sezione non ha ritenuto il ricorso maturo per la decisione. Non ha quindi definito né le questioni preliminari né i motivi di merito, lasciando impregiudicata ogni questione in rito e nel merito.
Il Collegio ha ritenuto necessario acquisire ulteriori elementi su due profili principali:
- il quadro complessivo della disciplina e delle determinazioni assunte in materia da tutte le Regioni;
- il procedimento seguito dalla Regione Liguria per adottare le scelte contestate.
Incombenti istruttori
Il Ministero della salute dovrà trasmettere una relazione integrativa, acquisendo dalla Regione Liguria i chiarimenti necessari. In particolare, dovrà essere verificato:
- se le scelte regionali siano conformi ai LEA nazionali previsti dal D.P.C.M. 12 gennaio 2017, che contempla procedure differenziate in relazione alla tipologia di intervento;
- se le scelte siano state previamente condivise con le società scientifiche interessate, comprese le associazioni ricorrenti, attraverso appositi tavoli di confronto;
- quale sia stato il percorso istruttorio e tecnico che ha condotto alla disciplina sulla presenza dell'anestesista nelle strutture di Tipo 2.
La relazione dovrà essere trasmessa entro sessanta giorni dalla comunicazione del parere, previo inoltro alla ricorrente. Quest'ultima potrà formulare osservazioni e controdeduzioni entro trenta giorni; tali atti dovranno essere trasmessi alla Sezione a corredo della relazione ministeriale.
Conclusioni
Il parere ha natura interlocutoria. La Sezione ha disposto gli incombenti istruttori e ha rinviato il ricorso a un'adunanza da fissarsi entro il terzo trimestre del 2026. Nessuna decisione è stata ancora assunta sull'ammissibilità, sulla procedibilità o sulla fondatezza delle censure formulate dalla ricorrente.
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