Cassazione Civile, Sentenza n. 16432/2020 del 30/07/2020

Esito

La controversia

Menchetti impugnava le sanzioni pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia (complessive €49.160,00) a seguito di accertamenti ispettivi presso Banca Monte Parma (novembre 2009 - febbraio 2010), che lo avevano ritenuto corresponsabile, nella sua qualità di direttore generale (dal 1° gennaio 2007), di plurime irregolarità: carenze nell'organizzazione e nei controlli interni; carenze nell'istruttoria, erogazione, gestione e controllo del credito; mancata segnalazione di posizioni anomale e previsioni di perdita; inosservanze in materia di trasparenza e di portabilità dei mutui. In cassazione il ricorrente ha dedotto, in dieci motivi, violazioni di legge e vizi procedurali: irregolare origine/formalità della contestazione (proveniente dalla filiale di Bologna e non dall'organo centrale indicato dal provvedimento BI n. 473798); mancata individuazione formale dell'organo decisore (mancanza di protocollo e delibera del Direttorio); violazione del termine di 240 giorni per l'adozione del provvedimento; violazione del diritto di difesa per mancata comunicazione delle conclusioni dell'istruttoria e mancata audizione; motivazione per relationem ritenuta insufficiente; omessa pronuncia su profili specifici e duplicazione/accorpamento di sanzioni; eccesso di potere nella quantificazione della sanzione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso in tutte le sue parti e confermato la sentenza della Corte d'appello di Roma che aveva respinto l'opposizione. La Corte ha ritenuto fondati gli accertamenti di fatto e le valutazioni della corte territoriale: la nota della filiale era puro veicolo della determinazione assunta dagli organi centrali; non è richiesto un formale atto centrale redatto di proprio pugno purché la provenienza della decisione sia documentabile; il provvedimento era adottato in via d'urgenza dal Direttore generale e poi ratificato dal Direttorio; il termine di 240 giorni è computato dalla scadenza del termine per le controdeduzioni (anche se la notifica avviene dopo) e non ha natura perentoria tale da invalidare l'atto; il contraddittorio è stato rispettato con la contestazione formale e le controdeduzioni presentate (non è necessaria la trasmissione delle conclusioni interne alla Commissione né l'audizione davanti al Direttorio); la motivazione per relationem è ammissibile se la proposta istruttoria è richiamata e disponibile; l'accorpamento di più contestazioni in una unica sanzione è possibile se rimangono distinti i profili fattuali e non arreca pregiudizio; nessuna omissione di pronuncia o vizio di motivazione sulla quantificazione della sanzione. Il ricorrente è condannato al pagamento delle spese di giudizio (liquidate in €3.500,00 oltre oneri) e ad eventuale contributo unificato aggiuntivo ove dovuto.

Norme richiamate

• art. 145 d.lgs. n. 385/1993 (T.U.B.)

  Fondamento della procedura sanzionatoria applicata dalla Banca d'Italia; disciplina il potere di irrogare sanzioni agli esponenti aziendali e costituisce il quadro normativo entro cui si è svolta l'istruttoria e l'adozione del provvedimento impugnato.

• art. 24, comma 1, legge n. 262/2005

  Stabilisce la distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie nella procedura sanzionatoria. La Corte interpreta la norma nel senso che il contraddittorio è soddisfatto con la contestazione formale e le controdeduzioni; non impone necessariamente la comunicazione delle conclusioni interne della Commissione all'incolpato né la sua audizione davanti al Collegio decisionale.

• art. 19 legge n. 262/2005

  Richiamata in tema di motivazione e procedimento; la Corte ritiene compatibile la motivazione per relationem rispetto alle esigenze di motivazione previste da tale normativa, purché la proposta istruttoria sia richiamata e disponibile.

• Provvedimento della Banca d'Italia n. 473798 del 27/04/2004

  l'avvio della procedura sanzionatoria disciplinata dagli art. 145 del d. lgs. n. 385/1993 [...] è disposto dal Direttore Centrale, unitamente al Capo del Servizio competente per materia. Le competenti Filiali della Banca d'Italia provvedono a trasmettere la contestazione formale delle irregolarità alle persone e alle società o enti responsabili in solido

  Il provvedimento regola ruoli centrali e periferici. La Corte ha ritenuto che la trasmissione della contestazione da parte della filiale non violi la norma se è documentabile la decisione adottata dagli organi centrali; non è richiesta la redazione del testo dell'atto direttamente dagli organi centrali.

• art. 73 regolamento generale Banca d'Italia

  Secondo la Corte la Banca d'Italia si avvale delle filiali per l'esercizio di funzioni di vigilanza periferica; ciò giustifica che la filiale svolga la trasmissione formale delle contestazioni in attuazione di determinazioni centrali.

• art. 3 legge n. 241/1990

  Richiamato in relazione al principio di imparzialità e buon andamento e alla necessità di motivazione; la Corte ritiene i requisiti procedurali e motivazionali soddisfatti nel caso concreto.

• art. 26 legge n. 241/1990

  Riferimento alle modalità del contraddittorio e accesso agli atti; la Corte valuta che il diritto di difesa sia stato rispettato tramite la contestazione e le controdeduzioni.

• art. 14 legge n. 689/1981

  Norma richiamata in materia di sanzioni amministrative; applicata nell'ambito dei principi che governano le misure afflittive e i termini procedimentali.

• art. 11 legge n. 689/1981

  Richiamata marginalmente in relazione ai presupposti per l'irrogazione delle sanzioni; la Corte non ha ritenuto sussistenti profili di illegittimità legati a questa disposizione.

• artt. 112 e 132 c.p.c.

  Norme processuali invocate per denunciare motivazione apparente o omissione di pronuncia; la Corte ha ritenuto che la Corte d'appello abbia fornito sufficiente esposizione delle ragioni del rigetto e non abbia omesso pronunce rilevanti.

• art. 111 Cost. e art. 97 Cost.

  Richiamate in relazione al diritto di accesso alla giustizia e ai principi di imparzialità e buon andamento. La Corte ha ritenuto compatibile l'iter procedurale rispettato con i principi costituzionali invocati.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Norma richiamata nella parte conclusiva per questioni contributo unificato; la Corte dispone gli adempimenti connessi al versamento eventualmente dovuto dal ricorrente.

Massime di principio

• La trasmissione formale di una contestazione da parte di una filiale non invalida l'avvio del procedimento se è documentabile che la determinazione origina dagli organi centrali: la forma dell'atto periferico è ammissibile come "veicolo" della decisione centrale.
• La mancata indicazione di un numero di protocollo o l'assenza nel provvedimento della delibera formale non comportano automaticamente la nullità se è dimostrabile la ratifica e la riconducibilità dell'atto all'organo competente.
• Il termine di 240 giorni per l'adozione del provvedimento sanzionatorio si calcola dalla scadenza del termine per le controdeduzioni e la sua inosservanza non necessariamente invalida l'atto: la giurisprudenza la considera non perentoria e il giudice valuta la regolarità del procedimento nel suo complesso.
• Il principio del contraddittorio e della distinzione fra funzioni istruttorie e decisorie è soddisfatto dalla contestazione formale e dalle controdeduzioni; non sempre è obbligatorio comunicare le conclusioni interne dell'organo istruttorio o audire personalmente l'incolpato davanti all'organo decisorio.
• La motivazione per relationem è ammissibile nei provvedimenti sanzionatori se la proposta istruttoria è richiamata nel provvedimento con riferimenti chiaramente identificabili e resi disponibili all'interessato.
• L'unificazione di più contestazioni in una sola sanzione è possibile purché i fatti contestati conservino la loro identità tipologica e non sia arrecato pregiudizio difensivo all'interessato; tale scelta può risultare anzi favorevole all'incolpato se comporta una sanzione complessiva inferiore.
• In sede di opposizione ex art. 145 TUB il giudice del merito esercita ampia cognizione sul fondamento della pretesa amministrativa; perciò le valutazioni di fatto della corte d'appello, purché fondate, sono difficilmente sindacabili in Cassazione.