Parere n. 932/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso straordinario sull’acquisizione sanante e sull’usucapione dell’area occupata

Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato il ricorso straordinario proposto da una comproprietaria privata contro il Comune di Modugno, in relazione alla sospensione del procedimento di acquisizione sanante di un’area occupata e trasformata dall’ente locale per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica.

Premesse e vicenda amministrativa

L’area era stata occupata dal Comune in assenza di un provvedimento di espropriazione. Con deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, il Comune aveva disposto l’acquisizione sanante dell’intero compendio ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, demandando agli uffici l’avvio del procedimento attuativo e gli adempimenti relativi al pagamento o al deposito delle somme dovute ai proprietari.

Poiché il procedimento attuativo non era stato avviato, la proprietaria aveva sollecitato l’amministrazione. Con la nota n. 9133 del 17 febbraio 2025, il responsabile comunale dei lavori pubblici aveva comunicato che la procedura era stata sospesa in attesa dell’accertamento, in sede di mediazione obbligatoria o giudiziale, dell’eventuale acquisto per usucapione del compendio da parte del Comune.

Motivi dedotti dalla ricorrente

La ricorrente aveva sostenuto che la deliberazione consiliare del 2020, adottata dall’organo competente a disporre l’acquisizione sanante, avrebbe interrotto il termine ventennale per l’usucapione e comunque escluso l’animus rem sibi habendi dell’amministrazione. Aveva inoltre contestato la decorrenza del termine, ritenendo che esso dovesse decorrere dall’entrata in vigore dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, introdotto dall’art. 34, comma 1, l. n. 111/2011, e non dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001.

Con un secondo motivo aveva sostenuto che l’occupazione illegittima dell’area costituisse un illecito permanente e non potesse quindi integrare un possesso utile ai fini dell’usucapione, poiché una diversa soluzione avrebbe reintrodotto forme di espropriazione indiretta o larvata.

Posizioni delle parti e istruttoria

Il Comune aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che la nota impugnata fosse un atto endoprocedimentale privo di contenuto decisorio. Nel merito aveva rivendicato la possibilità di ottenere in sede giudiziale l’accertamento dell’usucapione, richiamando i principi di economicità, razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica.

La ricorrente aveva replicato che la nota determinava un arresto procedimentale e aveva insistito sulle questioni relative agli effetti della deliberazione consiliare e all’irrilevanza dell’occupazione illegittima ai fini dell’usucapione. Aveva inoltre rappresentato che, sino a quel momento, non era stata esercitata alcuna azione civile per l’accertamento dell’usucapione.

La Sezione ha ritenuto rispettato il contraddittorio e completa l’istruttoria, procedendo direttamente all’esame della questione decisiva.

Qualificazione sostanziale della domanda

Il Consiglio di Stato ha richiamato il principio secondo cui anche in sede giustiziale è possibile qualificare giuridicamente l’azione in base alla sua effettiva natura, senza fermarsi alla forma o al nomen iuris utilizzato.

Nel caso concreto, la domanda non è stata ritenuta una mera azione di annullamento della nota comunale. Attraverso l’impugnazione dell’atto, la ricorrente mirava sostanzialmente a ottenere:

• l’accertamento negativo del mancato acquisto della proprietà comunale per usucapione;
• l’accertamento positivo della persistenza del proprio diritto di comproprietà;
• la declaratoria che la deliberazione consiliare del 2020 avesse prodotto effetti interruttivi del termine di usucapione e riconosciuto il diritto di proprietà privata;
• la declaratoria dell’inidoneità dell’occupazione illegittima a costituire possesso utile all’usucapione.

Natura del ricorso straordinario

La Sezione ha ribadito che, ai sensi dell’art. 8 d.P.R. n. 1199/1971, il ricorso straordinario ha natura tipicamente impugnatoria. Esso è diretto all’eliminazione dal mondo giuridico di un provvedimento amministrativo mediante una pronuncia caducatoria.

Ne consegue che un’azione autonoma di accertamento non può essere introdotta mediante ricorso straordinario, anche se formalmente presentata come richiesta di annullamento di un atto amministrativo.

Giurisdizione sulla controversia

La domanda sostanziale riguardava la titolarità del diritto di proprietà sul compendio immobiliare e l’eventuale acquisto dello stesso da parte del Comune per usucapione. Si trattava quindi di una controversia relativa a un diritto soggettivo, devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

La Sezione ha richiamato l’art. 7, comma 8, c.p.a., secondo cui il ricorso straordinario è ammesso unicamente per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. Ha inoltre precisato che l’art. 8, comma 1, c.p.a. consente al giudice amministrativo di esaminare, senza efficacia di giudicato, questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti soltanto quando esse siano strumentali alla decisione su una diversa questione principale rientrante nella giurisdizione amministrativa.

Nel caso esaminato, invece, l’accertamento della proprietà non era una questione incidentale, ma costituiva il principale risultato perseguito dalla ricorrente. Non poteva quindi operare la cognizione incidentale del giudice amministrativo.

Decisione

Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. La domanda cautelare è rimasta assorbita. La Sezione non ha quindi esaminato nel merito le questioni relative alla decorrenza e all’interruzione del termine di usucapione, all’animus rem sibi habendi, alla rilevanza dell’occupazione illegittima e ai presupposti dell’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.