Parere n. 931/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Inammissibilità del ricorso straordinario sulla titolarità della proprietà

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un comproprietario contro il Comune di Modugno, in relazione alla sospensione di una procedura di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. La Sezione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che la domanda sostanziale riguardasse un diritto soggettivo di proprietà e non fosse proponibile mediante ricorso straordinario.

Premesse fattuali e procedimento comunale

Il ricorrente era comproprietario di un’ampia area occupata e trasformata irreversibilmente dal Comune per la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, in assenza di un provvedimento di espropriazione.

Con deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, il Comune aveva disposto l’acquisizione sanante dell’intera area ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, demandando agli uffici l’avvio del procedimento attuativo e gli adempimenti relativi al pagamento o al deposito delle somme dovute ai proprietari.

Poiché il procedimento non era stato avviato, il ricorrente aveva sollecitato l’Amministrazione. Con la nota n. 9135 del 17 febbraio 2025, il Responsabile del Servizio Lavori pubblici aveva comunicato che la procedura era stata sospesa in attesa dell’accertamento, in sede di mediazione obbligatoria o giudiziale, dell’eventuale acquisto per usucapione del compendio da parte del Comune.

Motivi dedotti dal ricorrente

Il ricorrente sosteneva, in sintesi, che:

• la deliberazione consiliare del 2020 avrebbe interrotto il termine ventennale per l’usucapione o avrebbe comunque escluso l’animus rem sibi habendi dell’Amministrazione;
• il termine per l’usucapione non avrebbe potuto decorrere dal 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001, ma dal 6 luglio 2011, data di entrata in vigore dell’art. 42-bis, introdotto dalla l. n. 111/2011;
• il tempo trascorso dall’occupazione illegittima non avrebbe potuto produrre effetti acquisitivi, poiché l’occupazione costituiva un illecito permanente;
• riconoscere effetti usucapivi all’occupazione illegittima avrebbe reintrodotto forme di espropriazione indiretta o larvata.

Il Comune aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, ritenendo la nota un atto endoprocedimentale privo di contenuto decisorio, e aveva sostenuto la possibilità di ottenere in sede giudiziale l’accertamento dell’usucapione.

Riqualificazione della domanda

La Sezione ha rilevato che anche nel procedimento relativo al ricorso straordinario è possibile qualificare giuridicamente l’azione in base al suo contenuto sostanziale, indipendentemente dalla veste formale e dal nomen iuris utilizzato dalla parte, richiamando il precedente parere della Sezione I n. 992/2020.

Nel caso concreto, la domanda non era realmente diretta soltanto all’annullamento della nota comunale. Attraverso l’impugnazione, il ricorrente mirava a ottenere:

• l’accertamento negativo dell’acquisto per usucapione del compendio da parte del Comune;
• l’accertamento positivo della persistenza del proprio diritto di comproprietà;
• il riconoscimento di effetti interruttivi della deliberazione comunale n. 27/2020;
• l’affermazione dell’inidoneità dell’occupazione illegittima a costituire possesso utile all’usucapione.

Natura impugnatoria del ricorso straordinario

La Sezione ha ribadito, sulla base dell’art. 8 d.P.R. n. 1199/1971 e della propria giurisprudenza, che il ricorso straordinario è un rimedio tipicamente impugnatorio. Esso consente di chiedere l’eliminazione dal mondo giuridico di un provvedimento amministrativo mediante una pronuncia caducatoria, ma non può essere utilizzato per introdurre un’autonoma azione di accertamento.

La domanda sostanziale del ricorrente, essendo rivolta a stabilire se il Comune avesse acquistato la proprietà per usucapione e se il ricorrente conservasse il proprio diritto dominicale, fuoriusciva pertanto dal perimetro oggettivo del rimedio straordinario.

Riparto di giurisdizione

Il Consiglio di Stato ha inoltre applicato l’art. 7, comma 8, c.p.a., secondo cui il ricorso straordinario è ammesso esclusivamente per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

La questione posta non riguardava soltanto la legittimità di un comportamento o di un atto amministrativo, ma direttamente la titolarità del diritto soggettivo di proprietà sul compendio immobiliare. La controversia apparteneva quindi alla giurisdizione del giudice ordinario.

Non era applicabile l’art. 8, comma 1, c.p.a., che consente al giudice amministrativo di conoscere senza efficacia di giudicato delle questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti. Nel caso esaminato, infatti, la proprietà non era una questione incidentale necessaria per decidere una diversa domanda amministrativa, ma costituiva l’oggetto principale della pronuncia richiesta.

Esito

La Sezione ha espresso il parere che il ricorso straordinario dovesse essere dichiarato inammissibile. La domanda cautelare è rimasta assorbita dall’esito processuale, senza che il Collegio esaminasse nel merito le questioni relative alla decorrenza del termine di usucapione, agli effetti della deliberazione comunale o alla rilevanza dell’occupazione illegittima.