Parere n. 933/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, comproprietaria di un’area occupata e irreversibilmente trasformata dal Comune per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica senza decreto di esproprio, ha impugnato la nota con cui l’amministrazione ha sospeso il procedimento di acquisizione sanante deliberato dal Consiglio comunale nel 2020, in attesa di verificare giudizialmente l’eventuale acquisto per usucapione del bene. Con il primo motivo ha sostenuto che la deliberazione consiliare n. 27/2020 avrebbe interrotto il termine ventennale per l’usucapione o comunque escluso l’animus rem sibi habendi del Comune, contestando anche la decorrenza del termine dal 30 giugno 2003 anziché dal 6 luglio 2011. Con il secondo motivo ha dedotto che l’occupazione illegittima costituisce illecito permanente e non può integrare possesso utile all’usucapione, poiché ciò determinerebbe una forma di espropriazione indiretta. La questione preliminare esaminata dalla Sezione concerne la qualificazione sostanziale dell’azione e l’ammissibilità, nel ricorso straordinario, di una domanda diretta ad accertare la mancata usucapione del bene da parte del Comune e la persistenza del diritto di comproprietà della ricorrente.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha qualificato giuridicamente la domanda in base al suo contenuto sostanziale, ritenendo che, nonostante la formale richiesta di annullamento della nota comunale, la ricorrente intendesse ottenere un accertamento negativo dell’intervenuta usucapione in favore del Comune e un accertamento positivo della persistenza del proprio diritto di comproprietà. Tale domanda esula dal perimetro del ricorso straordinario, che ai sensi dell’art. 8 d.P.R. n. 1199/1971 ha natura tipicamente impugnatoria ed è diretto esclusivamente all’annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, ai sensi dell’art. 7, comma 8, c.p.a., il ricorso straordinario è ammesso soltanto per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. La controversia sostanziale riguarda invece il diritto soggettivo di proprietà, rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario. Non è applicabile l’art. 8, comma 1, c.p.a., poiché la titolarità del diritto di proprietà non costituisce una questione pregiudiziale o incidentale da risolvere senza efficacia di giudicato, ma rappresenta l’oggetto principale della domanda. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile; la domanda cautelare è rimasta assorbita.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Disciplina l’acquisizione sanante dei beni utilizzati per finalità di interesse pubblico in assenza di un valido provvedimento espropriativo; nel caso concreto il Comune aveva avviato tale percorso con deliberazione consiliare n. 27/2020.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  Il ricorso straordinario è ammesso per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa

  La disposizione conferma la natura tipicamente impugnatoria del ricorso straordinario, che può essere utilizzato esclusivamente per ottenere l’annullamento di provvedimenti amministrativi.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa

  Il ricorso straordinario è ammissibile soltanto quando la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale

  La conoscibilità incidentale dei diritti non opera quando il diritto soggettivo costituisce l’oggetto principale della domanda e il pronunciamento richiesto avrebbe natura decisoria su di esso.

• art. 8, comma 2, c.p.a.

  È richiamato quale limite alle questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti conoscibili dal giudice amministrativo.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario la domanda deve essere qualificata secondo il suo contenuto sostanziale, indipendentemente dalla forma processuale e dal nomen iuris attribuiti dalla parte.
• Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ha natura tipicamente impugnatoria e non può essere utilizzato per introdurre autonome azioni di accertamento.
• Quando la domanda mira ad accertare la titolarità di un diritto soggettivo di proprietà, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non può essere proposta mediante ricorso straordinario.
• La possibilità per il giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti non opera quando la titolarità del diritto costituisce la questione principale e l’accertamento richiesto deve avere efficacia decisoria su di essa.

Come è indicizzato