Parere n. 930/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, notificato dal signor Falagario Vito contro Comune di Modugno e nei confronti della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Furano”, della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Guido Rossa”, della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Lavinia”, del Condominio Marconi di via Caduti sul Lavoro n. 3, della Società Cooperativa Edilizia a r.l. “Mod. 1”, dell’impresa individuale “Ventrella Donato Maria”, per l’annullamento dell’atto del Comune di Modugno n. 9117 del 17 febbraio 2025.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della nota del Comune di Modugno n. 9117 del 17 febbraio 2025, con cui è stata comunicata la sospensione della procedura di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 in attesa dell'accertamento dell'eventuale usucapione del compendio immobiliare occupato.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato la nota comunale sostenendo, con il primo motivo, che la deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, con cui il Comune aveva disposto l'acquisizione sanante, avrebbe interrotto il termine ventennale per l'usucapione o comunque escluso l'animus rem sibi habendi dell'amministrazione; ha inoltre contestato la decorrenza del termine, da individuare nella data di entrata in vigore dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 e non in quella di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001. Con il secondo motivo ha dedotto che l'occupazione illegittima non potrebbe costituire possesso utile all'usucapione, trattandosi di illecito permanente, e che la diversa soluzione determinerebbe una forma di espropriazione indiretta. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, ritenendo la nota un atto endoprocedimentale non definitivo, e ha sostenuto la sussistenza dei presupposti per ottenere giudizialmente l'accertamento dell'usucapione. La questione preliminare esaminata dalla Sezione ha riguardato la reale natura dell'azione esercitata e la sua compatibilità con il ricorso straordinario, nonché il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda in base al suo contenuto sostanziale, ritenendo che il ricorrente non avesse proposto una mera azione di annullamento della nota comunale, ma un'azione di accertamento negativo del mancato acquisto della proprietà per usucapione da parte del Comune e di accertamento positivo della persistenza della comproprietà privata. Tale domanda esula dal perimetro del ricorso straordinario, che, ai sensi dell'art. 8 d.P.R. n. 1199/1971, ha natura tipicamente impugnatoria ed è diretto esclusivamente all'annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia concerne direttamente il diritto soggettivo di proprietà e ricade quindi nella giurisdizione del giudice ordinario. Non è applicabile l'art. 7, comma 8, c.p.a., poiché la questione dominicale non è incidentale rispetto a una controversia amministrativa, ma costituisce l'oggetto principale della domanda; l'eventuale pronuncia richiesta non avrebbe natura meramente incidentale. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile, con assorbimento della domanda cautelare. Le contestazioni sostanziali sull'usucapione non sono state esaminate nel merito.
Osservazioni
Qualificazione sostanziale dell'azione
Anche nel procedimento giustiziale il Consiglio di Stato può qualificare giuridicamente l'azione in base al suo contenuto effettivo, indipendentemente dalla veste formale e dal nomen iuris utilizzato dalla parte.
Azione di accertamento e ricorso straordinario
La domanda proposta, diretta all'accertamento negativo dell'usucapione comunale e all'accertamento positivo della persistente comproprietà privata, non è una mera azione di annullamento e non può essere esercitata mediante ricorso straordinario, che ha natura tipicamente impugnatoria.
Giurisdizione sulla controversia proprietaria
Poiché la questione principale riguarda il diritto soggettivo di proprietà del compendio immobiliare, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Limiti alla cognizione incidentale sui diritti
La possibilità per il giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti ai sensi dell'art. 7, comma 8, c.p.a. non opera quando il diritto di proprietà costituisce l'oggetto principale della domanda e la pronuncia richiesta non è meramente incidentale.
Domanda cautelare
La domanda di sospensione cautelare è rimasta assorbita in conseguenza della declaratoria di inammissibilità del ricorso.
Norme richiamate
art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001
La disposizione è richiamata quale base della deliberazione comunale di acquisizione sanante dell'area occupata; il Consiglio di Stato non esamina nel merito i presupposti della sua applicazione.
Il ricorso straordinario ha natura tipicamente impugnatoria ed è ammesso per ottenere l'annullamento di provvedimenti amministrativi; non è strumento per introdurre autonome azioni di accertamento.
art. 7, comma 8, d.lgs. n. 104/2010
Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.
La disposizione conferma che il ricorso straordinario è utilizzabile solo per controversie rientranti nella giurisdizione amministrativa.
Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale.
La cognizione incidentale sui diritti non consente di trattare mediante ricorso straordinario una controversia nella quale la proprietà costituisce la questione principale e la pronuncia richiesta avrebbe contenuto diretto e non incidentale.
art. 34, comma 1, l. n. 111/2011
È richiamata quale disposizione introduttiva dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; la tesi del ricorrente sulla decorrenza del termine di usucapione non viene esaminata per l'inammissibilità del ricorso.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario la qualificazione dell'azione deve essere effettuata secondo il contenuto sostanziale della domanda, indipendentemente dal nomen iuris attribuito dalla parte.
- Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio tipicamente impugnatorio e non consente di proporre in via principale azioni di mero accertamento.
- Quando la domanda mira direttamente ad accertare la titolarità del diritto di proprietà o il suo acquisto per usucapione, la controversia riguarda un diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
- La cognizione incidentale del giudice amministrativo sulle questioni relative a diritti non è utilizzabile quando il diritto costituisce l'oggetto principale della domanda e l'accertamento richiesto non è strumentale alla decisione su un rapporto amministrativo.
Inammissibilità del ricorso straordinario sulla proprietà di un'area occupata dal Comune
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un comproprietario privato contro il Comune di Modugno. Il ricorrente ha impugnato la nota con cui il Comune aveva comunicato la sospensione della procedura di acquisizione sanante dell'area, in attesa dell'accertamento dell'eventuale acquisto per usucapione del compendio immobiliare.
Premesse fattuali
L'area, di proprietà anche del ricorrente, era stata occupata e trasformata irreversibilmente dal Comune per la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, senza l'adozione di un provvedimento di espropriazione.
Con deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, il Comune aveva disposto l'acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, demandando agli uffici l'attuazione della deliberazione e il pagamento o deposito delle somme dovute ai proprietari. Poiché il procedimento attuativo non era stato avviato, il ricorrente ne aveva sollecitato la conclusione. Il responsabile del servizio comunale aveva quindi comunicato che la procedura era sospesa in attesa dell'accertamento, in sede di mediazione obbligatoria o giudiziale, dell'eventuale usucapione acquisita dal Comune.
Motivi dedotti
Il ricorrente ha sostenuto che la deliberazione consiliare del 2020 avrebbe interrotto il termine ventennale per l'usucapione o comunque escluso l'animus rem sibi habendi dell'amministrazione. Ha inoltre contestato la decorrenza del termine, prospettando quale dies a quo la data di entrata in vigore dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, introdotto dall'art. 34, comma 1, l. n. 111/2011.
Con un secondo motivo ha dedotto che l'occupazione illegittima del bene non potrebbe integrare possesso utile all'usucapione, perché la condotta comunale costituirebbe un illecito permanente. Secondo il ricorrente, la tesi opposta reintrodurrebbe forme di espropriazione indiretta o larvata.
Riqualificazione della domanda
La Sezione ha ritenuto che, al di là della formale richiesta di annullamento della nota comunale, il ricorso perseguisse sostanzialmente due accertamenti: il mancato acquisto originario della proprietà da parte del Comune per usucapione e la persistente comproprietà del ricorrente.
Il Consiglio di Stato ha ricordato che anche in sede giustiziale è possibile qualificare l'azione secondo il suo contenuto effettivo, senza restare vincolati al nomen iuris utilizzato dalla parte. Nel caso concreto, l'annullamento della nota costituiva soltanto lo strumento formale per ottenere una pronuncia sulla titolarità dominicale e sugli effetti dell'occupazione comunale.
Limiti del ricorso straordinario
Ai sensi dell'art. 8 d.P.R. n. 1199/1971, il ricorso straordinario ha natura tipicamente impugnatoria. Esso consente di chiedere l'eliminazione dal mondo giuridico di un provvedimento amministrativo mediante una pronuncia caducatoria, ma non permette di introdurre autonome azioni di accertamento.
La domanda proposta dal ricorrente, essendo diretta principalmente all'accertamento della proprietà e dell'eventuale usucapione, esula quindi dal perimetro del rimedio straordinario.
Riparto di giurisdizione
La Sezione ha inoltre richiamato l'art. 7, comma 8, c.p.a., secondo cui il ricorso straordinario è ammesso soltanto per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. La controversia in esame riguarda invece direttamente il diritto soggettivo di proprietà del compendio immobiliare e deve essere sottoposta al giudice ordinario.
Non è stato ritenuto applicabile il principio secondo cui il giudice amministrativo può conoscere, senza efficacia di giudicato, le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti. Tale cognizione è possibile solo quando il diritto costituisce una questione accessoria rispetto a una controversia amministrativa. Nel caso in esame, la proprietà rappresenta la questione principale e l'accertamento richiesto avrebbe natura diretta, non incidentale.
Esito
Per tali ragioni il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. La domanda cautelare è rimasta assorbita. Le questioni sostanziali relative alla decorrenza del termine di usucapione, agli effetti della deliberazione comunale e all'idoneità dell'occupazione illegittima a fondare l'usucapione non sono state esaminate nel merito.
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