Parere n. 934/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Inquadramento del parere

Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, si è pronunciato su un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una comproprietaria privata contro il Comune di Modugno, con domanda cautelare, per l'annullamento della nota comunale n. 9132 del 7 febbraio 2025. La controversia riguarda l'occupazione e la trasformazione irreversibile di un'area privata per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica e il successivo procedimento di acquisizione sanante.

Vicenda amministrativa

Il Comune aveva occupato l'area senza adottare un provvedimento di espropriazione. Con deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020 aveva disposto l'acquisizione sanante dell'intero compendio ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, dando mandato agli uffici di avviare il procedimento attuativo e di provvedere al pagamento o al deposito delle somme dovute ai proprietari.

Il procedimento attuativo non veniva avviato. A seguito delle sollecitazioni della proprietaria, il responsabile del servizio comunale comunicava che la procedura era stata sospesa in attesa dell'accertamento, mediante mediazione obbligatoria o in sede giudiziale, dell'eventuale acquisto per usucapione del compendio da parte del Comune.

Motivi dedotti dalla ricorrente

La ricorrente ha sostenuto, in sintesi, che:

• la deliberazione consiliare del 2020 avrebbe interrotto il termine ventennale dell'usucapione e avrebbe escluso l'animus rem sibi habendi del Comune;
• il termine per l'usucapione avrebbe dovuto decorrere dal 6 luglio 2011, data di entrata in vigore dell'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, e non dal 30 giugno 2003;
• l'occupazione illegittima dell'area, in quanto espressione di un illecito permanente, non avrebbe potuto costituire possesso utile ai fini dell'usucapione;
• il riconoscimento dell'usucapione in favore del Comune avrebbe reintrodotto una forma di espropriazione indiretta o larvata.

La ricorrente ha inoltre sostenuto che la nota comunale producesse un arresto procedimentale e avesse quindi natura lesiva e definitiva.

Posizione del Comune e istruttoria

Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, sostenendo che la nota fosse un atto endoprocedimentale privo di contenuto decisorio. Nel merito ha rivendicato la possibilità di ottenere in sede giudiziale la declaratoria dell'usucapione, in applicazione dei principi di economicità, razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha trasmesso la relazione e gli atti del ricorso, ritenendo non meritevole di accoglimento la domanda cautelare. Il contraddittorio è stato ritenuto rispettato, poiché le controdeduzioni comunali erano state trasmesse alla ricorrente, che aveva replicato con memorie. La Sezione ha considerato completa l'istruttoria.

Riqualificazione della domanda

Il Collegio ha richiamato il principio secondo cui, anche in sede giustiziale, è possibile qualificare giuridicamente l'azione in base al suo contenuto effettivo, prescindendo dalla veste formale e dal nomen iuris. Nel caso concreto ha ritenuto che il ricorso non mirasse realmente soltanto all'annullamento della nota comunale.

Le censure erano infatti dirette a ottenere:

• l'accertamento negativo del mancato acquisto della proprietà per usucapione da parte del Comune;
• l'accertamento positivo della persistenza del diritto di comproprietà in capo alla ricorrente;
• il riconoscimento di effetti interruttivi della deliberazione consiliare del 2020;
• l'affermazione dell'inidoneità dell'occupazione illegittima a fondare l'usucapione.

Limiti del ricorso straordinario

Secondo il parere, l'art. 8 d.P.R. n. 1199/1971 attribuisce al ricorso straordinario natura tipicamente impugnatoria. Il rimedio consente quindi esclusivamente azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi, finalizzate alla loro eliminazione dal mondo giuridico mediante una pronuncia caducatoria.

Un'autonoma azione di accertamento non può essere introdotta attraverso il ricorso straordinario. La domanda sostanziale della ricorrente, essendo diretta a stabilire se il Comune abbia acquistato la proprietà per usucapione e se la comproprietà privata persista, esorbita pertanto dall'ambito del rimedio.

Giurisdizione ordinaria sulla proprietà

Il Collegio ha inoltre rilevato che, ai sensi dell'art. 7, comma 8, c.p.a., il ricorso straordinario è ammesso soltanto per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. La domanda esaminata riguarda invece il diritto soggettivo di proprietà del compendio immobiliare e l'eventuale acquisto a titolo originario per usucapione, materie rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario.

L'art. 8, comma 1, c.p.a. non consente di superare tale limite. Il giudice amministrativo può conoscere, senza efficacia di giudicato, delle questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti quando ciò sia necessario per decidere una controversia principale rientrante nella propria giurisdizione. Nel caso concreto, invece, la titolarità della proprietà non era una questione incidentale, ma costituiva l'oggetto principale della domanda.

Esito

Per tali ragioni la Sezione ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. La domanda cautelare è rimasta assorbita. Il Collegio non ha quindi esaminato nel merito le questioni relative alla decorrenza e all'interruzione del termine di usucapione, all'animus rem sibi habendi, agli effetti della deliberazione consiliare n. 27/2020 e all'idoneità dell'occupazione illegittima a costituire possesso utile.