Parere n. 935/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente, comproprietaria di un’area occupata e trasformata dal Comune di Modugno per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica senza previo decreto di esproprio, ha impugnato la nota comunale che sospendeva il procedimento di acquisizione sanante deliberato con atto consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, in attesa dell’accertamento dell’eventuale usucapione del bene da parte dell’ente. Ha dedotto tre motivi: l’effetto interruttivo della deliberazione comunale sulla prescrizione acquisitiva e l’assenza dell’animus rem sibi habendi; l’inidoneità dell’occupazione illegittima a fondare l’usucapione, trattandosi di illecito permanente e non potendosi reintrodurre forme di espropriazione indiretta; l’insussistenza di una rinuncia abdicativa del diritto di proprietà per effetto di un precedente giudizio civile risarcitorio. La questione preliminare esaminata dalla Sezione ha riguardato la corretta qualificazione della domanda e l’ammissibilità, mediante ricorso straordinario, di una richiesta sostanzialmente diretta all’accertamento della persistenza del diritto dominicale della ricorrente e dell’inesistenza dell’usucapione comunale.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda in base al suo contenuto sostanziale, ritenendo che la ricorrente non perseguisse soltanto l’annullamento della nota comunale, ma chiedesse l’accertamento negativo del mancato acquisto del bene per usucapione da parte del Comune e l’accertamento positivo della persistenza del proprio diritto di comproprietà. Tale domanda non è esercitabile mediante ricorso straordinario, che ha natura tipicamente impugnatoria ed è limitato alle azioni di annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia riguarda principalmente il diritto soggettivo di proprietà e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 8, comma 1, c.p.a. non consente al giudice amministrativo di conoscere della questione proprietaria neppure in via incidentale, poiché in questo caso essa costituisce l’oggetto principale della domanda e non una questione pregiudiziale necessaria alla decisione su un rapporto amministrativo. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile; la domanda cautelare è rimasta assorbita.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  La disposizione costituisce la base normativa del procedimento di acquisizione sanante deliberato dal Comune a seguito dell’occupazione e trasformazione dell’area in assenza di espropriazione.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  Il ricorso straordinario è ammesso per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa

  La Sezione richiama la natura tipicamente impugnatoria del ricorso straordinario, quale rimedio volto all’annullamento di provvedimenti amministrativi.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa

  La disposizione impedisce l’utilizzo del ricorso straordinario per controversie appartenenti alla giurisdizione ordinaria.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale

  La cognizione incidentale dei diritti non opera quando il diritto soggettivo costituisce la questione principale e l’accertamento richiesto avrebbe natura diretta, non meramente incidentale.

• art. 34, comma 1, l. n. 111/2011

  introduzione dell’articolo 42-bis nel d.P.R. n. 327/2001

  La ricorrente aveva sostenuto che il termine per l’usucapione decorresse dall’entrata in vigore dell’art. 42-bis, ma la Sezione non ha esaminato nel merito tale questione, avendo dichiarato il ricorso inammissibile.

Massime di principio

• Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ha natura tipicamente impugnatoria e consente esclusivamente domande dirette all’annullamento di provvedimenti amministrativi; non è esperibile per ottenere un autonomo accertamento di diritti soggettivi.
• La qualificazione della domanda proposta mediante ricorso straordinario deve essere effettuata secondo il contenuto sostanziale della pretesa, indipendentemente dalla forma processuale e dal nomen iuris utilizzati dalla parte.
• Quando l’impugnazione di un atto amministrativo mira sostanzialmente ad accertare la titolarità del diritto di proprietà o il mancato acquisto del bene per usucapione, la controversia riguarda direttamente un diritto soggettivo ed è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La cognizione incidentale del giudice amministrativo sui diritti, prevista dall’art. 8, comma 1, c.p.a., è ammessa soltanto quando la questione sul diritto sia pregiudiziale o incidentale rispetto alla controversia amministrativa principale; non opera quando l’accertamento del diritto costituisce l’oggetto principale della domanda.

Come è indicizzato