Sentenza n. 7382/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due appelli contro la medesima sentenza del TAR. Il GSE ha censurato la dichiarazione di prescrizione del recupero degli incentivi erogati prima del 17 novembre 2013: ha sostenuto che il credito restitutorio non fosse configurabile prima della conclusione di un complesso procedimento di verifica tecnica e della rideterminazione dell’energia incentivabile, avviato dopo che il Gestore aveva appreso della sanzione irrogata alla società per prelievo d’acqua oltre i limiti della concessione. Ha inoltre dedotto l’impossibilità giuridica di esercitare prima il credito e la sospensione della prescrizione ai sensi dell’art. 2941, n. 8, c.c., assumendo che la società avesse dolosamente occultato al GSE la violazione. La società ha chiesto la riforma della sentenza nella parte sfavorevole, contestando l’accertamento della sovrapproduzione: ha attribuito parte dell’energia eccedente a precipitazioni e fenomeni carsici e ha sostenuto che il titolo concessorio non fissasse una potenza massima, che il superamento della potenza massima non dimostrasse quello della portata massima e che il superamento dei valori medi fosse avvenuto solo in alcune annualità. Ha reiterato le censure già proposte in primo grado e l’istanza di verificazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli e li ha respinti, assorbendo le eccezioni in rito sollevate dal GSE sull’appello della società. Quanto all’appello del GSE, ha confermato che il recupero degli incentivi indebitamente erogati ha natura di ripetizione d’indebito e che la prescrizione decennale decorre dalla data di ciascuna erogazione materiale, non dalla conclusione delle verifiche né dall’adozione del provvedimento di decadenza o recupero. L’acquisizione successiva di elementi istruttori e la difficoltà di accertare prima l’indebito non spostano il dies a quo: diversamente il termine avrebbe una decorrenza mobile e non predeterminata. Ha inoltre escluso la sospensione ex art. 2941, n. 8, c.c., non risultando provata un’attività della società finalizzata a nascondere quanto percepito; la mera derivazione d’acqua non conforme alla concessione non integra di per sé mendacio o reticenza rilevanti. Quanto all’appello della società, il Collegio ha ritenuto che il sopralluogo e l’istruttoria avessero accertato sovrapproduzioni sistematiche e continuative, non spiegabili in misura significativa con i fenomeni naturali; le valutazioni del Genio Civile, basate anche su sopralluogo e dati pluviometrici, hanno indicato che gli incrementi di portata avrebbero richiesto una corretta gestione dell’opera di presa. Ha escluso la lamentata distonia tra portata/potenza massima e media: l’accertamento non si fondava soltanto sui valori orari massimi, ma anche sul superamento dei limiti medi di concessione; inoltre, all’esito della rideterminazione, lo sforamento dell’energia incentivabile è stato ravvisato per ciascuna annualità. È stata ritenuta irrilevante, ai fini del maggior incentivo conseguito, la causa dell’energia eccedente, naturale o riconducibile a un prelievo oltre titolo. Le ulteriori censure della società e l’istanza di verificazione sono rimaste assorbite. Spese di entrambi i giudizi compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 2935 c.c.

  Invero l’azione di recupero degli incentivi indebitamente erogati dal GSE ha la natura di una tipica ripetizione di indebito ed il momento in cui la prescrizione comincia a decorrere (dies a quo ex art. 2935 c.c.) coincide con la data della materiale erogazione di ciascun singolo pagamento e non con la conclusione delle verifiche o con la data del successivo provvedimento di decadenza o recupero.

  Per la ripetizione degli incentivi indebitamente erogati, il diritto può essere fatto valere, ai fini della decorrenza della prescrizione, dalla data di ciascuna erogazione materiale; le verifiche e il successivo provvedimento di recupero non spostano il dies a quo.

• art. 2946 c.c.

  Di contro va osservato che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. II, 3 febbraio 2025, n. 828) il diritto al recupero degli incentivi indebitamente corrisposti, vantato dal GSE in caso di decurtazione della tariffa o decadenza dal beneficio, all’esito dell’esercizio dell’attività di verifica e controllo ai sensi dell’art. 42, D.Lgs. n. 28/2011, deve ritenersi soggetto all’ordinaria prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c. il cui termine decorre dal giorno in cui le somme sono state materialmente erogate.

  Il credito restitutorio del GSE per incentivi indebitamente corrisposti è soggetto alla prescrizione ordinaria decennale, decorrente dalla materiale erogazione di ciascuna somma.

• art. 2941, n. 8, c.c.

  Preso atto del fatto che, essendo prevista un’incentivazione massima, per differenza era agevole individuare il non dovuto, non emergono elementi fattuali dai quali desumere che sia stata posta in essere dalla società un’attività finalizzata a nascondere quanto percepito.

  La sospensione della prescrizione per doloso occultamento presuppone elementi fattuali idonei a dimostrare una condotta diretta a nascondere l’esistenza del debito; non basta la sola percezione di incentivi non dovuti quando il relativo scostamento era agevolmente individuabile.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Di contro va osservato che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. II, 3 febbraio 2025, n. 828) il diritto al recupero degli incentivi indebitamente corrisposti, vantato dal GSE in caso di decurtazione della tariffa o decadenza dal beneficio, all’esito dell’esercizio dell’attività di verifica e controllo ai sensi dell’art. 42, D.Lgs. n. 28/2011, deve ritenersi soggetto all’ordinaria prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c. il cui termine decorre dal giorno in cui le somme sono state materialmente erogate.

  L’attività di verifica e controllo prevista dall’art. 42 non differisce la decorrenza della prescrizione del credito restitutorio, che resta ancorata alla data delle singole erogazioni.

• art. 11, comma 3, d.m. 31 gennaio 2014

  Invero l’azione di recupero degli incentivi indebitamente erogati dal GSE ha la natura di una tipica ripetizione di indebito ed il momento in cui la prescrizione comincia a decorrere (dies a quo ex art. 2935 c.c.) coincide con la data della materiale erogazione di ciascun singolo pagamento e non con la conclusione delle verifiche o con la data del successivo provvedimento di decadenza o recupero.

  La rideterminazione dell’energia incentivabile prevista nell’ambito della verifica non fa decorrere la prescrizione dalla conclusione dell’accertamento o dal provvedimento di recupero: per il credito restitutorio il termine decorre dalle singole erogazioni.

Massime di principio

• Il diritto alla ripetizione degli incentivi indebitamente erogati dal GSE è soggetto alla prescrizione decennale, che decorre dalla data di materiale erogazione di ciascun pagamento e non dalla conclusione delle verifiche, dall’acquisizione di elementi istruttori o dall’adozione del successivo provvedimento di decadenza o recupero.
• La maggiore difficoltà di accertare l’indebito o la necessità di un procedimento tecnico di verifica non costituiscono ragioni per rendere mobile il dies a quo della prescrizione: l’acquisizione successiva di elementi istruttori non estende il termine legale.
• La sospensione della prescrizione per doloso occultamento del debito richiede elementi concreti che dimostrino una condotta intenzionalmente diretta a nasconderne l’esistenza; la mera gestione dell’impianto in modo non conforme alle condizioni della concessione non integra, da sola, mendacio o reticenza rilevanti.
• Ai fini del recupero di incentivi eccedenti quelli spettanti, è rilevante l’accertamento della produzione incentivabile rispetto ai limiti applicabili; la causa dell’eccedenza, naturale o riconducibile alla gestione dell’impianto, non rende dovuto l’incentivo oltre il limite riconosciuto.

Come è indicizzato