Sentenza del 07/04/2025 n. 9142 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego di rimborso dell’imposta regionale sulla benzina per autotrazione (IRBA) versata alla Regione, sostenendo l’incompatibilità del tributo con il diritto dell’Unione europea. La CTP di Torino, con sentenza n. 241/2022, aveva accolto il ricorso dopo aver estromesso Agenzia delle Entrate e Agenzia delle Dogane; la CGT di secondo grado del Piemonte aveva confermato la decisione. La Regione, con quattro motivi di cassazione, ha contestato: l’omessa pronuncia sull’eccezione che l’imposta fosse stata trasferita sui consumatori e sull’istanza di esercizio dei poteri istruttori; l’errata applicazione delle regole sul rimborso e sull’onere della prova, sostenendo che la rivalsa fosse connaturata al tributo e che il rimborso richiedesse la restituzione ai consumatori; l’omesso esame di fatti e documenti relativi alla traslazione e all’asserito indebito arricchimento; e la mancata istruttoria su tali circostanze. La Cassazione ha rilevato preliminarmente che, pur essendo la società legittimata a chiedere il rimborso, la Regione non è il soggetto passivamente legittimato nella relativa azione: per l’IRBA, tributo erariale la cui gestione e riscossione fanno capo all’Agenzia delle Dogane, la legittimazione passiva spetta esclusivamente a quest’ultima.

La decisione

La Cassazione ha cassato senza rinvio la sentenza della CGT di secondo grado e ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo della società, perché la causa era stata proposta contro la Regione, priva di legittimazione passiva. Di conseguenza, non ha deciso nel merito i quattro motivi della Regione né la domanda concreta di rimborso. Ha tuttavia ribadito che l’IRBA è incompatibile con la direttiva 2008/118/CE, in assenza di una finalità specifica diversa dal generico sostegno al bilancio regionale, e che l’imposta non è dovuta neppure per i periodi anteriori al 2021. Le spese dei giudizi di merito e di cassazione sono state interamente compensate, per l’evoluzione normativa e interpretativa e la complessità della materia.

Norme richiamate

• Art. 1, paragrafo 2, direttiva 2008/118/CE

  «Finalità specifica», ai sensi dell'art. 1, par. 2, della direttiva 2008/118/CE, non può considerarsi la previsione del finanziamento di un fondo del bilancio regionale avente come scopo gli interventi necessari a fronteggiare gli eventi calamitosi verificatisi sul territorio regionale, perché qualsiasi imposta persegue necessariamente uno scopo di bilancio e si tratta di spese generali che possono essere finanziate dal gettito di imposte di qualsiasi natura.

  Le imposte indirette aggiuntive sui prodotti sottoposti ad accisa devono avere una finalità specifica effettiva, distinta dal generico reperimento di entrate. Il finanziamento di spese generali o di interventi di bilancio non basta; occorre un collegamento diretto tra il gettito e la finalità, ad esempio ambientale o di tutela della salute, oppure una struttura del tributo che incentivi comportamenti meno dannosi.

• Art. 4, paragrafo 3, Trattato sull’Unione europea

  Tale principio va posto in relazione con il principio di effettività che rinviene il suo fondamento nell'art. 4, paragrafo 3, Trattato UE in base al quale le norme interne non devono rendere impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti riconosciuti dall'ordinamento giuridico comunitario, il quale impone la leale cooperazione tra l'Unione e gli Stati Membri per assicurare l'adempimento degli obblighi posti dalle norme comunitarie.

  Le regole nazionali devono consentire l’esercizio effettivo dei diritti attribuiti dal diritto UE e non possono renderlo impossibile o eccessivamente difficile; in linea di principio, ciò comporta il rimborso dei tributi riscossi in violazione del diritto dell’Unione.

• Art. 29, comma 2, legge n. 428/1990

  In caso di pagamento indebito, il fornitore è l'unico soggetto legittimato a presentare istanza di rimborso all'Amministrazione finanziaria ai sensi dell' art. 29 , comma 2, della legge n. 428 del 1990.

  Per il rimborso dell’IRBA, la domanda amministrativa è presentata dal fornitore che ha versato il tributo. La legittimazione del richiedente non comporta però che la Regione sia il soggetto contro cui proporre l’azione giudiziaria: la Corte individua nell’Agenzia delle Dogane il soggetto passivamente legittimato.

• Art. 3, comma 13, legge n. 549/1995

  Quindi, sono gli uffici tecnici di finanza ad effettuare l'accertamento e la liquidazione dell'imposta regionale sulla base di dichiarazioni annuali presentate, con le modalità stabilite dal Ministero delle finanze, dai soggetti obbligati al versamento dell'imposta, entro il 31 gennaio dell'anno successivo a quello cui si riferiscono, e a trasmettere alle Regioni i dati relativi alla quantità di benzina erogata nei rispettivi territori e che per la riscossione coattiva, gli interessi di mora, il contenzioso e per quanto non disciplinato dai commi da 12 a 14 del presente articolo, si applicano le disposizioni vigenti in materia di accisa sugli oli minerali, comprese quelle per la individuazione dell'organo amministrativo competente.

  La disciplina statale attribuisce agli uffici finanziari, oggi all’Agenzia delle Dogane, funzioni centrali di accertamento, liquidazione e gestione del contenzioso dell’IRBA. La destinazione del gettito alle Regioni, da sola, non le rende legittimate passive nelle controversie di rimborso.

• Art. 382, comma 3, c.p.c.

  In conclusione, pronunciando sul ricorso, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, ai sensi dell' art. 382 c.p.c., comma 3, atteso che la causa non poteva essere proposta, e va dichiarato inammissibile il ricorso originario.

  La cassazione senza rinvio è disposta quando la causa non poteva essere proposta, qui perché l’azione di rimborso era stata diretta contro un soggetto privo di legittimazione passiva.

Massime di principio

• Per individuare il resistente in una domanda di rimborso, non basta considerare chi abbia ricevuto o beneficiato del gettito: occorre verificare chi sia titolare delle funzioni di gestione, accertamento, riscossione e contenzioso del tributo. Per l’IRBA la legittimazione passiva spetta esclusivamente all’Agenzia delle Dogane, non alla Regione.
• La legittimazione a chiedere il rimborso e la legittimazione passiva del soggetto convenuto sono questioni distinte: il fornitore che ha versato il tributo può essere il richiedente legittimato, ma deve rivolgere l’azione al soggetto passivamente legittimato secondo la disciplina del tributo.
• Un’imposta aggiuntiva su prodotti sottoposti ad accisa è incompatibile con la direttiva 2008/118/CE se persegue soltanto finalità di bilancio. La destinazione delle entrate a spese generali o a interventi regionali non dimostra, da sola, una finalità specifica; occorre un nesso diretto tra gettito e finalità ambientale o sanitaria, oppure una struttura idonea a scoraggiare i consumi più dannosi.
• La soppressione di un tributo incompatibile con il diritto UE non ne rende legittima l’applicazione per gli anni precedenti: la Corte ritiene non dovuta l’IRBA anche per i periodi anteriori al 2021 e disapplica le disposizioni interne che ne vorrebbero conservare l’efficacia pregressa.
• La violazione del diritto UE comporta, in linea di principio, il diritto al rimborso delle somme indebitamente riscosse; tuttavia, una pronuncia sull’incompatibilità sostanziale del tributo non supera un errore processuale nella scelta del soggetto convenuto. In questo caso la domanda è stata dichiarata inammissibile senza decisione sul diritto concreto della società al rimborso.