Cassazione Civile, Ordinanza n. 01582/2026 del 23/01/2026

Esito

La controversia

Una società bancaria, già Dresdner AG, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio amministrativo pendente dinanzi al TAR Calabria-Catanzaro, promosso per l'annullamento della determinazione provinciale n. 96/2022 con cui la Provincia aveva annullato in autotutela, ai sensi dell'art. 21-nonies L. 241/1990, la precedente determinazione n. 36/2007 di approvazione delle operazioni di ristrutturazione dell'indebitamento tramite prodotti finanziari derivati. La ricorrente ha sostenuto, con il primo motivo, che la controversia non spettasse al giudice amministrativo, ma al giudice ordinario, perché l'atto di autotutela avrebbe in sostanza inciso su un rapporto contrattuale privatistico già perfezionato, mirando a svincolare unilateralmente l'ente dal contratto di swap stipulato a seguito di trattativa privata. Con il secondo motivo ha dedotto, in via subordinata, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario italiano e la giurisdizione esclusiva del giudice inglese, in forza della clausola contrattuale di scelta del foro contenuta nell'ISDA Master Agreement e nella Schedule, richiamando anche il giudizio già introdotto dinanzi all'High Court of Justice di Londra e definito con sentenza favorevole alla banca. La Provincia ha eccepito l'inammissibilità del regolamento per difetto di interesse e per asserita preclusione derivante dalla decisione del giudice inglese, oltre a sostenere che la questione concernesse il conflitto tra giurisdizione italiana e inglese.

La decisione

La Corte ha respinto le eccezioni preliminari della Provincia, ha affermato che il giudice amministrativo difetta di giurisdizione perché la domanda, pur formalmente rivolta contro un atto di autotutela, aveva come petitum sostanziale l'accertamento della validità ed efficacia di contratti di swap già conclusi, quindi una posizione di natura paritetica devoluta al giudice ordinario. Ha però concluso che anche il giudice ordinario italiano difetta di giurisdizione, poiché il rapporto era assoggettato a una clausola di giurisdizione esclusiva in favore dei giudici inglesi, efficace ratione temporis ai sensi della Convenzione dell'Aja del 30 giugno 2005. Ha quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice italiano e compensato integralmente le spese per la complessità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies L. 241/1990

  L'annullamento in autotutela di un atto amministrativo prodromico alla stipulazione è stato utilizzato dall'ente per incidere sul rapporto contrattuale, ma ciò non basta, di per sé, a radicare la giurisdizione amministrativa quando l'atto mira sostanzialmente a sottrarsi a un vincolo negoziale già sorto.

• art. 103 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della tesi della giurisdizione del giudice ordinario, in relazione alla natura sostanzialmente privatistica della controversia.

• art. 113 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della tesi della tutela davanti al giudice ordinario contro l'esercizio del potere amministrativo che incida su diritti soggettivi.

• art. 4 L. 218/1995

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la giurisdizione del giudice inglese sulla base della clausola di scelta del foro.

• art. 41 c.p.c.

  La preclusione al regolamento preventivo opera solo in presenza di una sentenza emessa dal giudice italiano; non osta la pregressa decisione di un giudice straniero.

• art. 92, secondo comma, c.p.c.

  Le spese sono state compensate per gravi ed eccezionali ragioni, date dalla complessità delle questioni di giurisdizione.

• Regolamento (UE) n. 1215/2012

  Non applicabile ratione temporis alle azioni introdotte prima del 21 dicembre 2020.

• Convenzione dell'Aja del 30 giugno 2005

  Applicabile ratione temporis agli accordi di scelta del foro; la clausola esclusiva di scelta del foro attribuisce competenza al giudice designato e impedisce agli altri giudici di declinare o attrarre la controversia.

• ISDA Master Agreement

  Contiene una clausola di giurisdizione esclusiva in favore dei tribunali inglesi per le controversie relative al contratto.

Massime di principio

• Nel riparto tra giudice amministrativo e giudice ordinario, il criterio decisivo è il petitum sostanziale: se l'azione, anche quando formalmente indirizzata contro un atto di autotutela, mira in realtà a contestare la validità o efficacia di un contratto già perfezionato, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La giurisdizione amministrativa sui contratti della pubblica amministrazione sussiste quando l'annullamento in autotutela riguarda atti della sequenza procedimentale discrezionale che precede la stipulazione; invece, se il potere è esercitato per sottrarsi ex post a un vincolo contrattuale, la posizione dedotta è paritetica e la cognizione spetta al giudice ordinario.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione non è precluso dal fatto che una questione analoga sia stata già decisa da un giudice straniero; la preclusione dell'art. 41 c.p.c. richiede una decisione del giudice italiano nel giudizio di merito pendente.
• Quando le parti hanno pattuito una clausola di giurisdizione esclusiva valida ed efficace, il giudice designato è competente in via esclusiva per le controversie rientranti nell'ambito dell'accordo, e gli altri giudici nazionali devono declinare la giurisdizione se la clausola è applicabile ratione temporis.
• Nei rapporti contrattuali soggetti alla Convenzione dell'Aja del 2005, la clausola di scelta del foro esclusivo prevale quale criterio di attribuzione della giurisdizione per le controversie relative alla validità ed efficacia del contratto.

Come è indicizzato