Cassazione Civile, Ordinanza n. 06905/2025 del 15/03/2025

Esito

La controversia

Una provincia aveva emesso dieci avvisi di accertamento per l'anno 2007 chiedendo a una società concessionaria autostradale il pagamento del COSAP per l'occupazione soprastante strade provinciali mediante cavalcavia/viadotti autostradali. La società aveva contestato la debenza del canone davanti al tribunale, sostenendo: 1) che non vi fosse un'occupazione di fatto, perché l'occupazione derivava da un titolo legittimo, riconducibile alla convenzione con ANAS e alla normativa statale sulla costruzione delle autostrade; 2) che, in ogni caso, operasse l'esenzione prevista dal regolamento provinciale per le occupazioni effettuate dallo Stato, poiché l'occupazione sarebbe imputabile allo Stato quale titolare del bene demaniale e non alla concessionaria; 3) che il canone fosse stato determinato illegittimamente, perché occorrerebbe verificare in concreto l'effettiva sottrazione dello spazio all'uso pubblico e l'altezza dei manufatti rispetto alla strada sottostante. In appello la società ha riproposto tali censure. La provincia, in via incidentale, aveva contestato il capo relativo alle sanzioni, ma in sede di precisazione delle conclusioni aveva preso atto del pagamento delle sanzioni e della cessazione della materia del contendere su tale punto. La Corte di cassazione ha ritenuto infondati i motivi di ricorso: ha affermato che il COSAP è dovuto per l'occupazione di spazi pubblici anche abusiva o di fatto, che il presupposto è l'uso particolare del bene pubblico e non la mera sottrazione alla viabilità in senso materiale, che l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato è di stretta interpretazione e richiede che l'occupazione sia direttamente ascrivibile al soggetto esente, e che, nel caso di specie, l'occupazione era realizzata dalla società concessionaria, la quale gestiva economicamente e funzionalmente l'infrastruttura traendone profitto. Ha inoltre escluso che rilevasse la proprietà statale dell'opera o il ritorno della gestione allo Stato alla scadenza della concessione. Il ricorso è stato quindi respinto, con conferma della debenza del canone.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso della società concessionaria, confermando la sentenza d'appello che aveva ritenuto dovuto il COSAP per l'occupazione di suolo pubblico mediante cavalcavia autostradali. Ha ritenuto corretta la qualificazione dell'occupazione come abusiva e di fatto in capo alla società concessionaria, nonostante la disciplina statale sulle autostrade e la proprietà demaniale delle infrastrutture. Ha escluso l'applicabilità dell'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato, osservando che la norma regolamentare e quella di legge costituiscono deroghe di stretta interpretazione e che l'elemento decisivo è chi realizza concretamente l'occupazione. Le spese del giudizio di cassazione sono state compensate per la ricorrenza dei presupposti di legge, mentre è stato dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  comma 1; richiamato anche il comma 2, lett. e)

  il COSAP è un canone sostitutivo della tassa, dovuto per l'occupazione di strade, aree e relativi spazi soprastanti o sottostanti appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile dell'ente locale; il regolamento può prevedere criteri tariffari, indennità per occupazioni abusive e sanzioni.

• art. 38 d.lgs. n. 507/1993

  la tassa colpisce le occupazioni di qualsiasi natura, anche senza titolo, di aree pubbliche e anche delle occupazioni di spazi soprastanti il suolo pubblico.

• art. 39 d.lgs. n. 507/1993

  il tributo è dovuto dal titolare dell'atto di concessione o autorizzazione e, in mancanza, dall'occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all'uso pubblico.

• art. 49 d.lgs. n. 507/1993

  prevede un'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province e altri soggetti indicati; l'esenzione è di stretta interpretazione.

• art. 52 d.lgs. n. 446/1997

  abilita comuni e province ad adottare regolamenti per la disciplina del canone.

• art. 29 del Regolamento COSAP della Provincia di Teramo

  stabilisce che il canone è determinato in proporzione alla superficie sottratta all'uso pubblico, espressa in metri quadrati, senza riferimento all'altezza dei manufatti.

• art. 30 del Regolamento COSAP della Provincia di Teramo

  le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi

  introduce un'esenzione regolamentare per le occupazioni direttamente effettuate dai soggetti pubblici elencati.

• art. 18 l. n. 689/1981

  richiamato nel percorso processuale sulle sanzioni amministrative, in relazione alla formazione dell'ordinanza-ingiunzione.

• art. 822 c.c.

  le strade e le autostrade sono demaniali se appartengono allo Stato; la proprietà statale non è automatica e non esclude la titolarità di altri enti sulle strade sottostanti.

• art. 12 l. n. 729/1961

  consente agli enti proprietari di prescrivere cautele e opere provvisionali durante la costruzione, confermando la possibile appartenenza del tratto stradale ad amministrazioni diverse dallo Stato.

• art. 106, comma 2, TFUE

  richiamato per affermare che l'eventuale forma in house o la natura pubblicistica della missione non esonerano automaticamente dal regime comune, salvo le deroghe necessarie all'adempimento del compito affidato.

Massime di principio

• Il COSAP ha natura di corrispettivo per la concessione dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici e non coincide con la TOSAP: il suo presupposto è l'utilizzazione particolare del suolo pubblico, anche quando l'occupazione sia abusiva o di fatto.
• Ai fini dell'individuazione del soggetto obbligato al COSAP, rileva chi realizza concretamente l'occupazione e ne trae utilità economica; non è निर्णisivo che l'opera sia di proprietà pubblica o che la gestione torni allo Stato alla scadenza della concessione.
• Le esenzioni tributarie e regolamentari in materia di occupazione di suolo pubblico sono di stretta interpretazione: l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato opera solo se l'occupazione è direttamente ascrivibile al soggetto esente, non quando sia posta in essere da una società concessionaria autonoma.
• Nel sistema del COSAP, la previsione della superficie sottratta all'uso pubblico funge da criterio di quantificazione del canone, ma non richiede necessariamente una concreta limitazione materiale della circolazione o una verifica dell'altezza del manufatto rispetto alla sede stradale sottostante.
• La qualificazione di un rapporto come concessorio o come mera occupazione di fatto va effettuata in base alla disciplina applicabile all'ente locale e al soggetto che effettivamente occupa il bene, senza che la programmazione legislativa dell'infrastruttura valga di per sé a escludere il canone locale.

Come è indicizzato