Cassazione Civile, Ordinanza n. 15415/2026 del 20/05/2026

Esito

La controversia

Una società concessionaria della gestione autostradale ha impugnato un avviso di accertamento COSAP emesso per l'anno 2012 dal concessionario comunale della riscossione, relativo all'occupazione del soprasuolo comunale mediante cavalcavia/pontoni autostradali che attraversano strade comunali. La società ha chiesto l'accertamento negativo dell'obbligo di pagamento e l'annullamento/disapplicazione dell'avviso, sostenendo: difetto di motivazione; mancanza dei presupposti legali del canone; insussistenza dell'occupazione imponibile perché l'infrastruttura sarebbe di proprietà statale e il Comune non avrebbe poteri dispositivi; mancata inclusione dell'autostrada tra le fattispecie imponibili del regolamento comunale; illegittimità della sanzione per occupazione abusiva. In cassazione ha articolato tre motivi: violazione dell'art. 63 d.lgs. 446/1997 e delle norme storiche sulla rete autostradale, per assenza del presupposto applicativo; violazione del regolamento comunale per mancata previsione dell'autostrada nell'Allegato C; violazione delle norme su canone e sanzioni per mancanza dei presupposti della sanzione e violazione dei principi di legalità, specificità e tassatività.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti i motivi e ha rigettato il ricorso. Ha affermato che il COSAP è dovuto quando vi sia occupazione di fatto del suolo pubblico comunale, anche in assenza di formale concessione, e che l'occupazione del soprassuolo mediante pontoni/cavalcavia autostradali integra il presupposto del canone. Ha inoltre chiarito che l'esenzione prevista per lo Stato non si estende alla società concessionaria privata che gestisce l'opera e ne trae utile economico, e che il regolamento comunale ricomprende anche le occupazioni abusive senza necessità di una menzione espressa dell'autostrada nell'allegato richiamato. Conseguentemente, la sentenza d'appello è stata confermata, con condanna della ricorrente alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  comma 1; comma 2, lett. g) e g-bis)

  Consente ai comuni di istituire il COSAP per l'occupazione, anche abusiva, di strade, aree e spazi soprastanti o sottostanti appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile comunale; l'occupazione di fatto è sufficiente a fondare il canone e la disciplina regolamentare può prevedere indennità e sanzioni per le occupazioni abusive.

• d.lgs. 507/1993, art. 38

  La tassa riguarda le occupazioni di qualsiasi natura, anche senza titolo, su beni demaniali o del patrimonio indisponibile di comuni e province; il richiamo serve a ricostruire il sistema previgente rispetto al COSAP.

• d.lgs. 507/1993, art. 39

  Individua il soggetto passivo nel titolare dell'atto o, in mancanza, nell'occupante di fatto; il dato centrale è la condotta di occupazione del suolo.

• d.lgs. 507/1993, art. 49

  Prevede l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato e da altri enti territoriali; si tratta di una vera esenzione, di stretta interpretazione, non estensibile al concessionario privato.

• regolamento COSAP del Comune di Forlì, artt. 19, 20 e 34

  L'art. 19 definisce abusive le occupazioni senza concessione o autorizzazione comunale; l'art. 20 individua l'oggetto del canone e il rinvio all'allegato C non esclude le occupazioni abusive; l'art. 34 disciplina la sanzione applicata.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  In caso di rigetto del ricorso, comporta l'obbligo per la ricorrente di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

• l. 463/1955

  Richiamata dalla ricorrente come normativa storica sulla costruzione/autorizzazione della rete autostradale, ma ritenuta non decisiva rispetto alla disciplina successiva del COSAP.

• l. 729/1961

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere la riconducibilità dell'occupazione a una pianificazione statale dell'autostrada; la Corte ha ritenuto che ciò non escluda l'applicazione del COSAP alle occupazioni del suolo comunale.

• l. 385/1968

  Richiamata dalla ricorrente nel quadro delle leggi storiche sulla rete autostradale, senza incidenza decisiva sulla soluzione della controversia.

• art. 822 c.c.

  Serve a ribadire che strade e autostrade appartengono al demanio solo se di proprietà dello Stato; la proprietà statale del manufatto non coincide con la proprietà del suolo comunale sottostante.

• art. 106, comma 2, TFUE

  Richiamato solo per escludere che la forma societaria privata, anche in presenza di compiti pubblici, sottragga automaticamente la società alle regole applicabili agli operatori privati.

• legge 241/1990, artt. 14 e seguenti

  Richiamati per descrivere la fase autorizzativa e di conferenza di servizi relativa alla costruzione dell'infrastruttura, ma non decisivi sull'obbligo di pagamento del canone per l'occupazione del suolo comunale.

Massime di principio

• Il COSAP è un corrispettivo per l'utilizzazione particolare o eccezionale di beni pubblici e non richiede necessariamente un formale atto concessorio: è sufficiente un'occupazione di fatto del suolo pubblico o del soprassuolo/sottosuolo comunale o provinciale.
• Ai fini dell'applicazione del canone rileva la concreta occupazione del bene appartenente all'ente locale da parte del soggetto che ne trae utilità, non la mera proprietà del manufatto o la circostanza che l'opera sia stata pianificata o autorizzata in sede statale.
• Le esenzioni tributarie previste per lo Stato e per altri enti pubblici sono di stretta interpretazione e non si estendono automaticamente alla società concessionaria privata che realizza o gestisce l'opera, anche se svolge un servizio di pubblica utilità.
• Quando il regolamento comunale qualifica come abusive le occupazioni realizzate senza concessione o autorizzazione, l'assenza di una menzione nominativa di una specifica infrastruttura nell'elenco esemplificativo non basta a escludere l'applicazione del canone, se l'occupazione concreta rientra nella nozione regolamentare.
• La distinzione tra esclusione dal tributo ed esenzione assume rilievo sistematico: nel caso del COSAP, la disciplina che sottrae lo Stato all'obbligo di pagamento opera come esenzione speciale, non come delimitazione esterna del presupposto impositivo.

Come è indicizzato