Sentenza n. 4424/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'impresa ha chiesto il risarcimento dei danni, quantificati in oltre 1,1 milioni di euro, asseritamente derivati dalla realizzazione nel 2008 di una rotonda stradale presso uno svincolo autostradale, che avrebbe reso impossibile l'accesso diretto alla propria sede artigianale. Dopo avere adito il giudice ordinario, che ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, l'impresa ha riassunto il giudizio dinanzi al TAR, il quale ha respinto la domanda rilevando l'assenza di prova della partecipazione del Comune alla realizzazione dell'opera, dell'illegittimità dell'attività amministrativa, della colpa dell'amministrazione e del nesso causale. In appello sono stati dedotti: il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che il danno derivasse da meri comportamenti materiali, errori esecutivi o anomalie nella gestione della segnaletica; l'erronea valutazione dei fatti e il travisamento dell'istruttoria, anche alla luce di una perizia di parte; l'omessa valutazione degli elementi posti a fondamento della domanda risarcitoria e della responsabilità del Comune quale titolare o gestore della strada. È stata inoltre richiesta una consulenza tecnica d'ufficio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. Ha anzitutto negato che ricorressero i presupposti per disporre una CTU, poiché tale mezzo è ammesso soltanto quando sia oggettivamente indispensabile per accertare uno specifico presupposto di fatto o valutare regole tecnico-scientifiche, e non può essere utilizzato per supplire alle carenze probatorie della parte o per svolgere un'indagine esplorativa. Ha poi confermato la giurisdizione amministrativa: la stessa appellante aveva riconosciuto che la riduzione della carreggiata derivava dal parere favorevole espresso dal Comune nell'ambito dell'Accordo di programma; tale parere, riferito a un complesso progetto infrastrutturale, costituisce esercizio di potere amministrativo discrezionale e non mero comportamento materiale o errore esecutivo. Nel merito, il Collegio ha rilevato che il Comune non aveva progettato né realizzato l'opera, non era stazione appaltante e aveva espresso soltanto un parere favorevole non vincolante, estraneo al perimetro dell'Accordo di programma. Mancavano quindi condotta imputabile, illegittimità dell'attività amministrativa, nesso causale e prova del danno risarcibile. È stata esclusa anche una responsabilità solidale automatica tra gli enti coinvolti nell'Accordo di programma, in assenza di una specifica previsione normativa e di un concreto concorso causale del Comune. La mera qualità di proprietario o gestore della strada non determina responsabilità oggettiva per opere progettate, decise e realizzate da altri. Il richiamo all'art. 41 Cost. non fonda una pretesa risarcitoria, poiché la libertà di iniziativa economica è conformabile in funzione dell'utilità sociale e non garantisce l'immutabilità delle condizioni economiche dell'impresa. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7, commi 4 e 7, c.p.a.

  «sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma»; «il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi».

  La controversia risarcitoria rientra nella giurisdizione amministrativa quando il danno è riconducibile all'esercizio di un potere amministrativo, anche se la domanda è proposta autonomamente.

• art. 63, comma 4, c.p.a.

  Il giudice può disporre verificazione o consulenza tecnica quando sia necessario l'accertamento di fatti o l'acquisizione di valutazioni tecniche e, se indispensabile, disporre una consulenza tecnica.

  La CTU è ammessa solo se oggettivamente indispensabile per uno specifico ed essenziale accertamento tecnico; non può supplire alle carenze probatorie della parte né avere carattere esplorativo.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Il divieto di utilizzare la CTU in funzione meramente esplorativa è collegato anche al dovere delle parti di cooperare alla ragionevole durata del processo.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità aquiliana dell'amministrazione richiede la prova della condotta imputabile, dell'illegittimità o ingiustizia del danno, dell'elemento soggettivo, del nesso causale e del danno.

• art. 97 Cost.

  L'elemento soggettivo della responsabilità amministrativa deve essere valutato in relazione alla violazione dei canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa e riferito all'amministrazione come apparato.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica è un diritto relativo e conformabile in funzione dell'utilità sociale e degli altri interessi costituzionalmente rilevanti; non garantisce l'immutabilità delle condizioni economiche dell'impresa e non fonda, da sola, una pretesa risarcitoria.

Massime di principio

• Quando il danno lamentato è riconducibile a una scelta progettuale o a un parere amministrativo discrezionale espresso nell'ambito dell'approvazione di un'opera infrastrutturale, la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa, anche se il ricorrente qualifica il fatto come mero comportamento materiale o errore esecutivo.
• La consulenza tecnica d'ufficio nel processo amministrativo può essere disposta soltanto quando sia oggettivamente indispensabile per accertare uno specifico ed essenziale presupposto tecnico o per verificare l'applicazione di regole tecnico-scientifiche; non può essere utilizzata per colmare l'assenza di prova della parte o per svolgere indagini esplorative.
• Il risarcimento del danno da attività amministrativa richiede la prova congiunta della condotta imputabile all'amministrazione, dell'illegittimità o ingiustizia del danno, dell'elemento soggettivo, del nesso causale e dell'effettivo pregiudizio.
• Il parere favorevole non vincolante espresso da un Comune nell'ambito di un progetto infrastrutturale, quando l'ente non abbia progettato, realizzato o appaltato l'opera e non abbia esercitato poteri autoritativi direttamente lesivi, non è sufficiente a fondare la responsabilità risarcitoria dell'ente.
• Non esiste una responsabilità solidale automatica tra le amministrazioni o gli enti partecipanti a un Accordo di programma: la solidarietà risarcitoria richiede una base normativa o la prova di un concreto concorso causale nella produzione del danno.
• La mera qualità di proprietario o gestore della strada non determina responsabilità oggettiva per i danni derivanti da opere progettate, decise e realizzate da altri soggetti.

Come è indicizzato