Sentenza n. 2213/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La procedura, indetta ai sensi dell’art. 71 d.lgs. 36/2023, riguardava la stipulazione di accordi quadro per lavori di manutenzione della segnaletica orizzontale e dei piedritti delle gallerie. L’impresa appellante, seconda classificata, contestava l’aggiudicazione all’ATI capeggiata dall’impresa controinteressata, deducendo in primo grado l’illegittima modifica dell’offerta in sede di giustificativi dell’anomalia e, inoltre, la mancata esclusione dell’aggiudicataria per l’utilizzo di un’impresa ausiliaria che aveva partecipato come concorrente in un altro lotto. In appello è stato riproposto il motivo relativo alla modifica dell’offerta economica: l’aggiudicataria aveva indicato nell’offerta spese generali pari a € 751.212,00 e un utile del 10%, mentre nei giustificativi aveva indicato spese generali pari a € 497.812,00 e un utile del 5%. L’appellante sosteneva che tale variazione integrasse una modifica inammissibile dell’offerta, rendesse l’offerta incerta e inattendibile e violasse l’art. 31, comma 2, lett. b), dell’Allegato I.7 al d.lgs. 36/2023, che contempla per le spese generali una percentuale dal 13% al 17%. Deduceva altresì eccesso di potere per carente istruttoria e travisamento dei fatti, difetto assoluto di motivazione e illogicità manifesta, assumendo che la riduzione delle spese generali fosse funzionale a compensare la sottostima di altre voci di costo, una delle quali sarebbe rimasta comunque priva di adeguata copertura. In appello tali ultime contestazioni sono state inoltre prospettate come autonome censure sulla sostenibilità economica dell’offerta.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha rilevato che il disciplinare individuava come elementi essenziali e immodificabili dell’offerta il ribasso percentuale, i costi aziendali della sicurezza e i costi della manodopera, mentre, per la voce delle spese generali, prevedeva a pena di esclusione soltanto la compilazione del campo relativo alle spese per la sicurezza nell’ambito delle spese generali; la mancata o incompleta compilazione degli altri campi non costituiva causa di esclusione. Ne consegue che le spese generali, salvo lo specifico elemento relativo alla sicurezza, non integravano un elemento essenziale dell’offerta e potevano essere rimodulate nei giustificativi, purché restassero invariati il corrispettivo complessivo e le specifiche voci che la lex specialis qualificava come essenziali. La modifica delle spese generali e dell’utile non è stata quindi considerata una modifica dell’offerta con effetto escludente, ma una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo ammessa nel contraddittorio sulla verifica dell’anomalia. Le clausole del capitolato sulle spese generali sono state interpretate come dirette a escludere successive richieste di adeguamento, ristoro o indennizzo da parte dell’appaltatore, non a impedire la rimodulazione delle giustificazioni prima dell’aggiudicazione. Il richiamo alla percentuale del 13%-17% prevista dall’art. 31, comma 2, lett. b), Allegato I.7, d.lgs. 36/2023 è stato ritenuto non decisivo, poiché tale previsione riguarda le stazioni appaltanti nella predisposizione del computo metrico estimativo e non impone, di per sé, una percentuale minima inderogabile a carico dell’offerente né determina automaticamente l’anomalia dell’offerta. La verifica dell’anomalia resta fondata su un giudizio complessivo di attendibilità e sostenibilità economica, sindacabile soltanto in presenza di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, non ravvisata nel caso concreto. Le censure relative alla presunta sottostima di specifiche voci di costo sono state dichiarate inammissibili perché nuove rispetto al ricorso di primo grado e comunque riferite alla sostenibilità economica dell’offerta, profilo distinto dalla rituale censura sulla modifica dell’offerta. Le ulteriori eccezioni preliminari sono state assorbite. L’appellante è stata condannata alle spese, liquidate in € 5.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna parte appellata costituita.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Individua la procedura aperta utilizzata dalla stazione appaltante per la gara.

• art. 31, comma 2, lett. b), Allegato I.7 d.lgs. 36/2023

  le «spese generali» [sono previste] in una percentuale variabile tra il 13% e il 17%, «a seconda della importanza, della natura, della durata e di particolari esigenze dell’intervento»

  La previsione è rivolta alle stazioni appaltanti ai fini della predisposizione del computo metrico estimativo e non costituisce, di per sé, una percentuale minima inderogabile dell’offerta dell’operatore economico né determina automaticamente l’anomalia dell’offerta.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati nel provvedimento in relazione alla decisione della controversia in materia di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• Nel procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è ammissibile la modifica delle giustificazioni relative alle singole voci di costo, comprese compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché restino invariati il corrispettivo complessivo e le specifiche componenti che la lex specialis qualifica come elementi essenziali e immodificabili dell’offerta.
• L’immodificabilità dell’offerta economica riguarda il contenuto negoziale essenziale dell’offerta e non impedisce la rimodulazione, nei giustificativi dell’anomalia, di voci di costo che la disciplina di gara non imponga di indicare a pena di esclusione, purché l’offerta complessiva rimanga affidabile e idonea a garantire la seria esecuzione del contratto.
• Quando la lex specialis stabilisce che la mancata o incompleta compilazione di una voce di costo non comporta l’esclusione, tale voce non può essere considerata elemento essenziale dell’offerta e può essere modificata in sede di verifica dell’anomalia, salvo che la variazione incida sul corrispettivo complessivo o su specifiche componenti dichiarate essenziali.
• La percentuale delle spese generali prevista dall’art. 31, comma 2, lett. b), Allegato I.7, d.lgs. 36/2023, è diretta alle stazioni appaltanti per la predisposizione del computo metrico estimativo e non impone automaticamente all’offerente il rispetto di una percentuale minima; lo scostamento da tale percentuale non dimostra, da solo, l’anomalia o l’inattendibilità dell’offerta.
• Il giudizio di verifica dell’anomalia ha natura complessiva e globale ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, tale da rendere palese l’inattendibilità dell’offerta.
• In appello non possono essere introdotte per la prima volta censure sulla sostenibilità economica dell’offerta riferite a specifiche voci di costo quando in primo grado sia stata dedotta soltanto l’illegittima modifica dell’offerta: si tratta di profili distinti e non devoluti al giudice d’appello.

Come è indicizzato