Cassazione Civile, Sentenza n. 784/2025 del 12/01/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza della Commissione tributaria regionale che aveva rigettato il ricorso di Autostrade avverso gli avvisi di accertamento per omesso versamento della TOSAP (anni 2014-2019) sulle occupazioni operate mediante viadotti autostradali sul soprassuolo di strade comunali, deducendo che le norme statali sulla rete autostradale e la presunta acquisizione statale delle aree escludessero la debenza della tassa o attribuissero l'esenzione prevista per lo Stato/enti pubblici alla concessionaria.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha confermato che, ai sensi degli artt. 38 e 39 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, la TOSAP si applica a qualsiasi occupazione del demanio o patrimonio indisponibile comunale anche se effettuata senza titolo e anche se l'opera trova fondamento in legge statale. La Corte ha escluso che la costruzione della rete autostradale determini automaticamente il trasferimento al demanio statale delle strade sottostanti i viadotti e ha affermato che la società concessionaria, pur gestendo un'opera pubblica, agisce in autonomia e deve essere considerata soggetto passivo della TOSAP; l'esenzione prevista per lo Stato non spetta quindi alla concessionaria. Rigettate le eccezioni e condannate le spese a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (TOSAP)

  art. 38, art. 39, art. 49, comma 1, lett. a

  L'art. 38 e 39 pongono a carico del titolare della concessione o, in mancanza, dell'occupante di fatto (anche abusivo) l'obbligo di pagamento della TOSAP per qualsiasi occupazione del demanio o patrimonio indisponibile comunale o provinciale; l'art. 49 contiene ipotesi di esenzione per enti pubblici, non estensibile alla concessionaria che occupa e sfrutta l'opera in autonomia

• Legge 21 maggio 1955, n. 463

  citata nella parte relativa alle concessioni autostradali

  Norme storiche sulla realizzazione e concessione di autostrade: non determinano automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade comunali al demanio statale né esonerano la concessionaria dall'obbligo tributario previsto dal d.lgs. 507/1993

• Legge 24 luglio 1961, n. 729

  art. 11, art. 12, comma 4 (richiamati)

  Pur disciplinando il piano autostradale e le procedure espropriative, non implicano acquisizione automatica al demanio statale delle strade sottostanti i viadotti; rimane rilevante l'assenza di atto di trasferimento della titolarità

• Codice civile

  Art. 822: le strade possono appartenere allo Stato o ad altri enti; l'appartenenza allo Stato non è automatica. Art. 840 (estensione della proprietà al sottosuolo) non si estende al soprassuolo sottostante viadotti nella stessa accezione: non giustifica l'attrazione della strada al demanio statale senza atto

• d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada)

  art. 2, art. 25 (richiamati)

  Le norme sulla classificazione delle strade e sulla titolarità dei sovrappassi/ sottopassi riguardano specifiche ipotesi di intersezione e non incidono sulla qualificazione della proprietà del tratto di strada sottostante un viadotto autostradale di tipo inferiore

• Legge 20 marzo 1865, n. 2248 (all. F)

  La presunzione di demanialità si applica solo alle aree che costituiscono pertinenza immediata della strada; non spiega automaticamente la demanialità delle aree sottostanti un'altra strada pubblica

• d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici)

  Conferma la natura speciale delle concessioni autostradali ma non impedisce di qualificare le concessionarie come soggetti imprenditoriali autonomi soggetti all'imposizione tributaria

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE)

  Art. 345 lascia impregiudicato il regime di proprietà nazionale; Art. 106 vieta misure incompatibili con i Trattati verso imprese pubbliche. La Corte ha ritenuto che il rifiuto dell'esenzione per le concessionarie non costituisce violazione del diritto UE né richiede rinvio pregiudiziale

• Codice di procedura civile

  art. 360, art. 360-bis, art. 366, art. 378 (richiamati)

  Norme processuali richiamate nel controllo di legittimità e sull'ammissibilità dei motivi di cassazione e sul deposito di memorie

Massime di principio

• La TOSAP si applica a qualsiasi occupazione del demanio comunale o del patrimonio indisponibile, anche se l'occupazione deriva da opere realizzate in esecuzione di leggi statali che disciplinano la rete autostradale; l'assenza di un titolo amministrativo non esclude l'obbligo tributario.
• La proprietà della strada sottostante un viadotto autostradale non si trasferisce automaticamente allo Stato per il solo fatto della costruzione del sovrappasso: è necessario un atto di trasferimento o presunzione di demanialità configurabile, altrimenti la titolarità resta dell'ente locale.
• La società concessionaria che gestisce e sfrutta economicamente l'infrastruttura opera in autonomia e, in mancanza di una specifica esenzione normativa, può essere soggetta alla TOSAP come occupante di fatto; l'esenzione spettante allo Stato non si estende automaticamente al concessionario.
• Questioni di presunta incompatibilità con il diritto dell'UE (aiuti di Stato, concorrenza) non impediscono di applicare la tassazione nazionale quando l'operatore svolge attività economica imprenditoriale: non vi è, di regola, obbligo di rinvio pregiudiziale se la questione non presenta dubbio serio di compatibilità comunitaria.
• In caso di occupazioni in zone sovrastanti o sottostanti infrastrutture pubbliche è fondamentale verificare la titolarità catastale/demaniale e l'esistenza di atti di trasferimento o concessori; in assenza di tali titoli, l'ente locale può ritenere soggetto passivo chi materialmente limita l'uso del suolo pubblico.