Cassazione Civile, Ordinanza n. 34630/2022 del 24/11/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da due ordinanze-ingiunzioni del Comune di Venezia irrogate nei confronti della proprietaria di un motoscafo e del suo conducente: la prima per il transito del natante in Canal Grande e nella zona a traffico limitato, la seconda per il transito senza preventiva comunicazione/autocertificazione richiesta dal regolamento comunale per l’accesso alle acque lagunari. In primo grado il giudice di pace aveva disapplicato l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 e annullato le sanzioni; in appello il Tribunale aveva rigettato l’impugnazione del Comune e, in parte, ampliato la disapplicazione anche al regolamento comunale per l’accesso al territorio. Il Comune ha quindi proposto ricorso per cassazione con sei motivi: 1) errata ricostruzione del contenuto del divieto di transito nella ZTL, che non sarebbe assoluto ma solo limitato; 2) indebita invasione del merito amministrativo da parte del giudice civile e erronea prevalenza attribuita alla libertà di movimento e di iniziativa economica rispetto alla tutela dell’ambiente e del paesaggio; 3) illegittima disapplicazione del regolamento comunale, che riprodurrebbe una disciplina statale, quando semmai sarebbe stata necessaria una rimessione alla Corte costituzionale; 4) erronea disapplicazione anche della parte del regolamento relativa al pagamento del pedaggio, pur essendo stata contestata solo la mancanza di preventiva comunicazione; 5) motivazione ritenuta generica nel giudizio di contrasto delle disposizioni comunali con norme nazionali e dell’Unione europea; 6) erronea lettura della segnalazione dell’AGCM, che non avrebbe qualificato le previsioni comunali come anticoncorrenziali ma si sarebbe limitata a suggerire una valutazione amministrativa più adeguata. La Corte non decide nel merito, perché rileva che una precedente ordinanza interlocutoria della stessa Sezione ha rimesso alle Sezioni Unite una questione di massima di particolare importanza sull’interpretazione di una disciplina statale sopravvenuta e sulla eventuale reviviscenza delle norme previgenti della legge n. 21/1992; poiché l’esito di tale decisione può incidere direttamente sulla causa, la trattazione del ricorso viene differita a nuovo ruolo in attesa della pronuncia delle Sezioni Unite.

Norme richiamate

• art. 5 Ordinanza Dirigenziale Comune di Venezia n. 310/2006

  È la base regolatoria del divieto o limitazione di transito nel Canal Grande e nella ZTL comunale, la cui portata è oggetto di contestazione.

• art. 1, lett. A, Regolamento per l'accesso al territorio comunale di Venezia

  Prevede l’obbligo di preventiva comunicazione/autocertificazione e il pagamento di un importo per l’accesso al territorio comunale da parte di determinate categorie di natanti.

• art. 5-bis legge 15 gennaio 1992, n. 21

  È richiamato come fonte statale cui il regolamento comunale si conformerebbe; la controversia riguarda se le modifiche normative abbiano sospeso o meno la sua efficacia e se il regolamento sia disapplicabile.

• art. 5, all. E, legge 20 marzo 1865, n. 2248

  Invocato dal ricorrente a sostegno dei limiti del sindacato del giudice ordinario sull’atto amministrativo.

• artt. 9, 16, 41 Cost.

  Richiamati per il bilanciamento tra tutela del paesaggio/ambiente, libertà di circolazione e iniziativa economica.

• art. 12 legge regionale veneta 30 dicembre 1993, n. 63

  Richiamato in relazione alla disciplina territoriale delle autorizzazioni e del contingente nel settore del trasporto.

• art. 134 Cost.

  Richiamato in tema di sindacato di legittimità costituzionale delle norme applicate.

• art. 23 legge 15 marzo 1953, n. 87

  Invocato per sostenere che, ove vi fosse un dubbio sulla norma statale, il giudice avrebbe dovuto sollevare questione di legittimità costituzionale.

• legge 10 ottobre 1990, n. 287

  Richiamata per i profili concorrenziali e di tutela della concorrenza nel mercato del trasporto non di linea.

• artt. 3, 16, 41, 97, 117 Cost.

  Richiamati per la denunciata incompatibilità delle discipline comunali con i principi costituzionali di uguaglianza, libertà di circolazione, iniziativa economica, buon andamento e riparto di competenze.

• artt. 49, 101, 102 TFUE

  Richiamati per il profilo unionale della libertà di stabilimento/concorrenza e dei limiti al sindacato giurisdizionale.

• art. 118 cod. proc. civ.

  Richiamato nel motivo relativo alla motivazione e all’illustrazione delle ragioni di contrasto con la disciplina sovranazionale.

• artt. 21 e 21-bis legge n. 287/1990

  Richiamati in relazione al significato della segnalazione AGCM e ai poteri dell’Autorità nel promuovere la concorrenza.

• art. 9, comma 3, decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, convertito in legge 27 febbraio 2017, n. 19

  La questione rimessa alle Sezioni Unite riguarda se abbia introdotto una nuova sospensione dell’efficacia o una proroga con effetto retroattivo fino al 31 dicembre 2017.

• art. 7-bis, comma 1, decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito in legge 9 aprile 2009, n. 33

  Richiamato come disposizione che aveva già sospeso l’efficacia delle modifiche alla legge n. 21/1992 e che potrebbe avere effetti sulla disciplina applicabile.

• art. 29, comma 1-quater, decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207

  È il nucleo della disciplina modificativa della legge n. 21/1992 la cui efficacia/sospensione è oggetto del rinvio alle Sezioni Unite.

• artt. 3 e 11 legge n. 21/1992

  Le Sezioni Unite dovranno chiarire se, durante la sospensione delle modifiche, siano tornate vigenti le disposizioni previgenti oppure no.

Massime di principio

• Quando la decisione del ricorso dipende dall’interpretazione di una norma la cui efficacia è stata sospesa e successivamente prorogata o modificata da interventi legislativi successivi, la Corte può rinviare la trattazione in attesa della pronuncia delle Sezioni Unite sulla questione pregiudiziale di massima importanza.
• Nei giudizi relativi a sanzioni amministrative fondate su regolamenti comunali incidenti sul trasporto non di linea, la soluzione del caso può dipendere in modo decisivo dall’individuazione della disciplina statale effettivamente vigente nel periodo contestato.
• La disapplicazione di un regolamento comunale presuppone il contrasto con una disciplina superiore effettivamente vigente; se tale disciplina dipende da questioni interpretative ancora controverse, il giudice di legittimità può sospendere la definizione del ricorso.
• Il giudice civile non può sostituirsi all’amministrazione nelle scelte discrezionali, ma deve comunque verificare la legittimità delle disposizioni applicate quando esse incidano su diritti o libertà rilevanti e risultino potenzialmente contrarie alla normativa sovraordinata.

Come è indicizzato