Cassazione Civile, Ordinanza n. 01626/2025 del 22/01/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un atto unilaterale d'obbligo sottoscritto da una società in sede di conferenza di servizi per ottenere l'autorizzazione all'apertura di una grande struttura di vendita. L'atto prevedeva la realizzazione, da parte dell'operatore, di una variante stradale finalizzata a mitigare l'impatto del nuovo centro commerciale; in alternativa, in caso di mancata approvazione del progetto o di mancata disponibilità delle aree entro determinati termini, la pubblica amministrazione poteva chiedere il pagamento di una somma predeterminata. Dopo successive vicende amministrative e una comunicazione con cui la società ha dichiarato di ritenersi libera dagli obblighi e ha chiesto la restituzione della fideiussione, la Provincia ha risposto negando l'estinzione dell'obbligo e reclamando il pagamento. La società ha impugnato la sentenza del Consiglio di Stato che aveva confermato la legittimità della nota provinciale e la persistenza dell'obbligazione. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto: 1) difetto assoluto di giurisdizione per sconfinamento del giudice amministrativo nel merito, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse ricostruito l'interesse pubblico e sostituito la propria valutazione a quella dell'amministrazione; 2) analogo eccesso di potere giurisdizionale per avere affermato che l'obbligazione monetaria fosse alternativa alla realizzazione dell'opera; 3) diniego di giurisdizione per non essersi pronunciato sulla dedotta estraneità dell'opera finanziata rispetto al centro commerciale autorizzato; 4) violazione dell'art. 6 CEDU; 5) violazione dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, per l'asserita imposizione arbitraria di oneri equivalenti a un'espropriazione senza base legale.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno ritenuto inammissibili tutti i motivi. Hanno affermato che il Consiglio di Stato si è limitato a interpretare l'atto unilaterale d'obbligo, i provvedimenti amministrativi collegati e il concreto assetto di interessi, senza oltrepassare i limiti esterni della giurisdizione né sostituirsi alla pubblica amministrazione nelle scelte di merito. Le censure, pur formulate come motivi attinenti alla giurisdizione o come violazioni convenzionali, in realtà contestavano l'interpretazione e la qualificazione del contenuto dell'atto e la valutazione dei fatti, cioè errori eventualmente interni alla giurisdizione amministrativa e non sindacabili in sede di controllo ex art. 111 Cost. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente alle spese in favore della Città Metropolitana di Milano e con regolazione delle spese tra le altre parti secondo quanto indicato in dispositivo.

Norme richiamate

• art. 111 Cost.

  il controllo della Corte di cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato è limitato ai soli limiti esterni della giurisdizione e non consente di censurare errores in iudicando o in procedendo.

• art. 110 c.p.a.

  richiamato come parametro dei motivi attinenti alla giurisdizione e dei limiti del sindacato sulle sentenze del giudice amministrativo.

• d.lgs. n. 104/2010

  codice del processo amministrativo, evocato quale disciplina di riferimento del riparto e dei limiti della giurisdizione amministrativa.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  ha consentito la trattazione camerale del ricorso.

• art. 6 CEDU

  la sua dedotta violazione è stata ritenuta inammissibile perché prospettava in sostanza un error in iudicando non sindacabile nel giudizio sulla giurisdizione.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU

  la censura è stata ritenuta inammissibile poiché, anche se formulata in chiave convenzionale, in realtà investiva la correttezza dell'interpretazione dell'atto d'obbligo e non i limiti esterni della giurisdizione.

• art. 9 del d.lgs. n. 114/98

  richiamato come base procedimentale della conferenza di servizi in cui era stata esaminata l'autorizzazione commerciale.

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione ex art. 111, ottavo comma, Cost. contro le sentenze del Consiglio di Stato può denunciare solo un vero difetto di giurisdizione, nelle forme dello sconfinamento o del diniego astratto di giurisdizione, ma non errori di interpretazione o di valutazione dei fatti compiuti dal giudice amministrativo.
• Non integra sconfinamento nel merito amministrativo il fatto che il giudice amministrativo interpreti un atto unilaterale d'obbligo, ne ricostruisca la funzione economico-funzionale e ne verifichi la permanenza degli effetti nell'ambito del procedimento autorizzatorio.
• Le doglianze che si traducono nella contestazione dell'esatto contenuto di un atto amministrativo o della sua lettura sistematica appartengono ai limiti interni della giurisdizione e non sono deducibili in cassazione come motivi attinenti alla giurisdizione.
• Il diniego di giustizia rilevante ai fini del controllo di giurisdizione è solo quello astratto, cioè quando il giudice si ritenga in assoluto privo del potere di decidere; non è configurabile quando il giudice abbia invece deciso in senso sfavorevole alla parte.
• La dedotta violazione di norme CEDU o del diritto dell'Unione, se si risolve in un errore di diritto o di procedimento, non amplia il sindacato delle Sezioni Unite oltre i limiti esterni della giurisdizione.

Come è indicizzato