Sentenza n. 704/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale n. 73 del 9 giugno 2025, con cui il Comune aveva disposto il ritiro in autotutela della precedente deliberazione n. 135 dell'8 settembre 2009, e la deliberazione del Consiglio comunale n. 14 del 19 giugno 2025, con cui era stata disposta la bonifica della falda del sito ex Cromoplast e l'apposizione dell'onere reale ai sensi dell'art. 253 d.lgs. 152/2006. Con il primo motivo ha dedotto l'indeterminatezza del potere di autotutela esercitato, non essendo chiaro se si trattasse di revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 o di annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies, nonché, in ogni caso, la carenza dei relativi presupposti: per la revoca, mancanza di sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mancata considerazione dell'affidamento e omessa determinazione dell'indennizzo; per l'annullamento d'ufficio, mancata individuazione dell'illegittimità originaria, violazione del termine ragionevole e omessa ponderazione dell'affidamento del privato. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione degli artt. 7 e 10 l. 241/1990 per la mancata valutazione delle osservazioni presentate nel procedimento. Con il terzo motivo ha contestato l'applicazione dell'art. 253, comma 4, d.lgs. 152/2006, sostenendo che il proprietario incolpevole, o il precedente proprietario non responsabile, aveva già sostenuto costi di bonifica superiori al valore dell'area e che l'onere reale non avrebbe potuto essere imposto per il completamento della bonifica della falda. Con il quarto motivo ha dedotto l'illegittimità dell'onere reale per mancanza di contenuto utile, violazione dei commi 1, 3 e 4 dell'art. 253 d.lgs. 152/2006 e degli artt. 3 e 42 Cost., nonché l'incompatibilità dell'onere con la posizione del proprietario incolpevole.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha respinto le censure sostanziali relative all'art. 253 d.lgs. 152/2006, chiarendo che l'onere reale sui siti contaminati opera anche nei confronti del proprietario incolpevole, perché ha natura di garanzia patrimoniale collegata al bene e non natura sanzionatoria. Esso sorge quando l'Amministrazione procede d'ufficio e in via sostitutiva alla bonifica, a seguito dell'approvazione del progetto, senza che l'esecuzione precedente di una bonifica parziale impedisca l'apposizione dell'onere per il completamento dell'intervento. I limiti previsti dai commi 3 e 4 dell'art. 253 riguardano invece la successiva fase del recupero delle spese: il proprietario incolpevole può essere chiamato al rimborso soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato dopo l'esecuzione degli interventi, e alle condizioni previste dalla norma. Il primo motivo è stato invece ritenuto fondato. La deliberazione n. 73/2025, qualificata dal Comune in modo ambiguo come ritiro in autotutela, non indicava se fosse stata esercitata la revoca o l'annullamento d'ufficio. Il TAR ha escluso la configurabilità della revoca, poiché l'apposizione dell'onere reale prevista dall'art. 253, comma 1, d.lgs. 152/2006 costituisce attività vincolata, conseguente all'intervento sostitutivo dell'Amministrazione e all'approvazione del progetto di bonifica. In ogni caso, la delibera non aveva considerato l'affidamento del privato né l'eventuale obbligo di indennizzo. Il potere è stato quindi qualificato come annullamento d'ufficio, ma la delibera risultava illegittima perché non individuava adeguatamente l'illegittimità originaria dell'atto del 2009, non effettuava la necessaria ponderazione tra l'interesse pubblico e l'interesse del destinatario e, soprattutto, interveniva dopo quasi sedici anni senza rispettare il termine ragionevole e senza una motivazione rafforzata sull'affidamento consolidato. La doglianza sulla partecipazione procedimentale è stata assorbita. Sono state annullate la delibera di Giunta n. 73/2025 e la delibera consiliare n. 14/2025 limitatamente all'apposizione dell'onere reale sul sito della ricorrente. Le spese sono state compensate per la novità e la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  sopravvenuti motivi di pubblico interesse; mutamento della situazione di fatto non prevedibile; nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; obbligo di indennizzo per i pregiudizi arrecati ai soggetti direttamente interessati

  La revoca presuppone l'inopportunità sopravvenuta o la nuova valutazione dell'interesse pubblico nei casi consentiti, richiede la considerazione dell'affidamento del privato e può comportare un obbligo di indennizzo. Non è configurabile rispetto all'esercizio di un potere vincolato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  illegittimità del provvedimento; sussistenza di ragioni di pubblico interesse; termine ragionevole

  L'annullamento d'ufficio richiede l'individuazione dell'illegittimità originaria, ragioni attuali e concrete di interesse pubblico ulteriori dal mero ripristino della legalità, ponderazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati e rispetto del termine ragionevole. Il decorso del tempo rende più stringente la motivazione sull'affidamento.

• art. 253, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi degli articoli 250 e 252. L'onere reale viene iscritto nei registri immobiliari ... a seguito della approvazione del progetto di bonifica

  L'onere reale sorge quale garanzia patrimoniale quando l'Amministrazione procede d'ufficio e in via sostitutiva alla bonifica, dopo l'approvazione del progetto. La norma non distingue tra proprietario responsabile e proprietario incolpevole e non attribuisce all'Amministrazione una discrezionalità nel decidere se iscriverlo.

• art. 253, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati ... nei confronti del proprietario del sito incolpevole ... solo a seguito di provvedimento motivato

  La disposizione disciplina la fase successiva dell'azione di recupero delle spese e garantisce il proprietario incolpevole, imponendo una motivazione sulle ragioni che impediscono o rendono infruttuosa la rivalsa verso il responsabile.

• art. 253, comma 4, d.lgs. 152/2006

  In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare ... soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi

  Il limite del valore di mercato post bonifica riguarda il rimborso delle spese da parte del proprietario incolpevole e non incide sull'operatività dell'onere reale, che svolge una distinta funzione di garanzia patrimoniale.

• artt. 250 e 252 d.lgs. 152/2006

  Costituiscono il presupposto normativo dell'intervento d'ufficio e sostitutivo dell'autorità competente, cui si collega l'onere reale previsto dall'art. 253, comma 1.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Sono stati invocati per la partecipazione procedimentale e la valutazione delle osservazioni, ma la relativa censura è stata assorbita in ragione dell'accoglimento del motivo sull'autotutela.

Massime di principio

• L'onere reale previsto dall'art. 253, comma 1, d.lgs. 152/2006 ha natura di garanzia patrimoniale collegata al sito contaminato e non natura sanzionatoria; pertanto può essere apposto anche sul bene appartenente al proprietario incolpevole, quando l'Amministrazione proceda d'ufficio e in via sostitutiva alla bonifica, dopo l'approvazione del relativo progetto.
• L'apposizione dell'onere reale ai sensi dell'art. 253, comma 1, d.lgs. 152/2006 costituisce attività vincolata: ricorrendone i presupposti normativi, l'Amministrazione non dispone di un margine di discrezionalità tale da poter scegliere se iscrivere o meno la garanzia in base a una nuova ponderazione degli interessi.
• I limiti previsti dall'art. 253, commi 3 e 4, d.lgs. 152/2006 operano nella fase successiva dell'azione di recupero delle spese e tutelano il proprietario incolpevole quanto all'obbligo di rimborso; non impediscono, invece, la preventiva apposizione dell'onere reale quale garanzia dell'Amministrazione.
• Revoca e annullamento d'ufficio sono distinti poteri di autotutela, soggetti a presupposti differenti; il provvedimento di ritiro deve consentire di individuare con chiarezza quale potere sia stato esercitato, non potendo l'Amministrazione mantenere ambigua la qualificazione dell'intervento demolitorio.
• L'annullamento d'ufficio di un provvedimento risalente nel tempo richiede l'individuazione dell'illegittimità originaria, ragioni concrete e attuali di interesse pubblico, una ponderazione espressa degli interessi coinvolti e il rispetto del termine ragionevole. Quanto maggiore è il tempo trascorso, tanto più rigorosa deve essere la motivazione sull'affidamento consolidato del destinatario.
• La revoca non è utilizzabile per ritirare un atto espressivo di un potere vincolato; inoltre, quando sia astrattamente applicabile, impone la valutazione dell'affidamento del privato e dell'eventuale indennizzo per i pregiudizi direttamente arrecati.

Come è indicizzato