Sentenza n. 4931/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’assegnazione dei contributi pubblici alle emittenti televisive locali ai sensi del d.P.R. n. 146/2017. La società ricorrente, collocata oltre la centesima posizione, contestava l’applicazione del meccanismo previsto dall’art. 6, comma 2, del regolamento, che destinava il 95% delle risorse alle prime cento emittenti e il restante 5% alle successive. Deduceva che tale previsione fosse già stata annullata dal Consiglio di Stato con riferimento ad annualità precedenti e non potesse quindi essere applicata per il 2022. Contestava inoltre la tesi ministeriale secondo cui l’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018 avrebbe integralmente recepito e legificato il d.P.R. n. 146/2017, nonché la legittimità costituzionale di tale disposizione per violazione di plurimi parametri costituzionali ed europei. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo la legificazione limitata al 2019 e affermando l’efficacia conformativa delle precedenti sentenze del Consiglio di Stato. Le imprese controinteressate e il Ministero hanno appellato deducendo l’erroneità di tale ricostruzione, sostenendo che il rinvio legislativo fosse recettizio, avesse attribuito forza di legge all’intero regolamento e operasse anche per le annualità successive. Nel corso del giudizio è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 44/2025, successiva alla rimessione operata dal Consiglio di Stato, che ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018 e all’art. 13, comma 1-bis, del d.l. n. 145/2023.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto tutti gli appelli e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso originario. In conformità alla sentenza della Corte costituzionale n. 44/2025, ha ritenuto che l’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018 avesse operato un rinvio recettizio al d.P.R. n. 146/2017, determinando la novazione della fonte e l’elevazione al rango primario di tutte le disposizioni regolamentari, compreso l’art. 6, comma 2, sullo scalino preferenziale. La formula legislativa secondo cui il regolamento doveva intendersi «qui integralmente riportato» è stata considerata decisiva per qualificare il rinvio come integrale e recettizio. La legificazione è stata ritenuta stabile e non limitata al solo 2019, con effetti decorrenti dal 22 settembre 2018, data di entrata in vigore della legge di conversione n. 108/2018. Ne consegue che il decreto ministeriale del 21 dicembre 2022, applicando lo scalino preferenziale, era conforme a una disciplina avente rango legislativo e non poteva essere disapplicato o annullato dal giudice amministrativo, spettando esclusivamente alla Corte costituzionale il sindacato sulla sua legittimità costituzionale. Le precedenti sentenze del Consiglio di Stato, che avevano annullato la norma regolamentare, non impedivano l’applicazione della disciplina dopo la sua legificazione: il giudicato copriva l’illegittimità della norma regolamentare soltanto fino alla legificazione intervenuta nel 2018. Le questioni di costituzionalità erano già state dichiarate non fondate dalla Corte costituzionale. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della questione e per l’intervento della Corte costituzionale.

Norme richiamate

• art. 4-bis d.l. n. 91/2018, convertito dalla l. n. 108/2018

  «da intendersi qui integralmente riportato»

  La disposizione ha operato un rinvio recettizio e integrale al d.P.R. n. 146/2017, determinando la novazione della fonte e attribuendo rango primario a tutte le disposizioni del regolamento, con effetti dal 22 settembre 2018.

• art. 6, comma 2, d.P.R. n. 146/2017

  La previsione dello scalino preferenziale, una volta legificato integralmente il regolamento, ha assunto rango primario ed è stata legittimamente applicata alla graduatoria dei contributi per il 2022.

• art. 13, comma 1-bis, d.l. n. 145/2023, convertito dalla l. n. 191/2023

  «l’articolo 4-bis ... nella parte in cui riporta integralmente il decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, si interpreta nel senso che il rinvio ... ha inteso attribuire valore di legge a tutte le disposizioni ivi contenute a decorrere dalla sua entrata in vigore»

  La disposizione interpretativa ha confermato l’attribuzione di valore legislativo a tutte le norme del d.P.R. n. 146/2017 a decorrere dall’entrata in vigore dell’art. 4-bis.

• sentenza Corte costituzionale n. 44/2025

  Ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 4-bis del d.l. n. 91/2018 e all’art. 13, comma 1-bis, del d.l. n. 145/2023, chiarendo la natura integrale e stabile della legificazione del d.P.R. n. 146/2017.

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito la definizione celere della controversia nel merito dopo l’accoglimento delle istanze cautelari ai soli fini della sollecita trattazione.

Massime di principio

• Quando una disposizione legislativa richiama integralmente uno specifico regolamento mediante una formula che lo considera integralmente riportato, il rinvio ha natura recettizia: tutte le disposizioni regolamentari richiamate sono incorporate nella legge e acquistano rango primario per effetto della novazione della fonte.
• La legificazione integrale di un regolamento non è limitata alla sola disposizione regolamentare contestualmente modificata dalla legge, né necessariamente alla specifica annualità cui si riferisce la modifica, quando il testo legislativo e la ratio dell’intervento evidenziano la volontà di incorporare stabilmente l’intero regolamento.
• Una norma regolamentare annullata dal giudice amministrativo può acquistare successivamente rango legislativo per effetto di una legificazione; il giudicato di annullamento copre l’illegittimità della norma nella sua originaria veste regolamentare fino alla legificazione, ma non impedisce l’applicazione della disciplina successivamente divenuta primaria.
• Il giudice amministrativo non può sindacare direttamente la legittimità di una disposizione avente rango legislativo né disapplicarla nel giudizio sull’atto applicativo; ove ne ricorrano i presupposti, deve essere sollevata una questione di legittimità costituzionale, il cui esito vincola la decisione della controversia.
• L’applicazione di una disposizione legislativa che attribuisce il 95% delle risorse alle prime cento emittenti e il restante 5% alle successive è legittima, una volta accertata la validità costituzionale della disciplina primaria che ha incorporato il relativo criterio regolamentare.

Come è indicizzato