Sentenza n. 125/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato l’ordinanza n. 8 del 4 marzo 2025, con cui il Comune aveva ordinato la demolizione di una tensostruttura, la rimozione di un’ampia area pavimentata e inghiaiata, lo sgombero di mezzi, macchinari, materiali e rifiuti, il ripristino del terreno e la sostituzione delle alberature abbattute. Sono stati dedotti violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., della direttiva 2006/123/CE, del d.lgs. 59/2010, della normativa sulla liberalizzazione delle attività economiche, della l. 241/1990, della l. 1150/1942, del d.P.R. 380/2001, del d.m. 1444/1968, della l.r. Lombardia n. 12/2005, del P.G.T. e del regolamento edilizio, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, travisamento, difetto di motivazione e di istruttoria. Le ricorrenti hanno sostenuto che la pavimentazione fosse preesistente al 1967 o costituisse parcheggio pertinenziale, che l’abbattimento degli alberi fosse attività manutentiva lecita, che i movimenti di terra non avessero alterato la morfologia dei luoghi, che la tensostruttura fosse precaria e temporanea e che il deposito di mezzi e materiali non costituisse trasformazione urbanistico-edilizia. Hanno inoltre contestato la previsione del P.G.T. che ammetteva nell’area soltanto attività di somministrazione di alimenti e bevande e di intrattenimento, chiedendone la disapplicazione per contrasto con la disciplina nazionale ed europea sulla liberalizzazione delle attività economiche.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che gli interventi dovessero essere valutati unitariamente, considerando il loro complessivo impatto urbanistico e funzionale, e che fossero stati realizzati in assenza di titolo edilizio e in contrasto con la destinazione urbanistica dell’area, classificata dal P.G.T. come ambito di nuovo insediamento soggetto a piano attuativo e destinato alla somministrazione di alimenti e bevande e/o all’intrattenimento. La tensostruttura, per dimensioni, caratteristiche costruttive e destinazione a deposito e officina, non è stata qualificata come opera precaria: la precarietà dipende dall’uso funzionale temporaneo, non dalla mera amovibilità o dall’assenza di stabile infissione al suolo. Anche la pavimentazione e l’inghiaiatura, estese per circa 4.000 mq, sono state ritenute abusive e urbanisticamente rilevanti; le ricorrenti non hanno provato la loro risalenza a epoca anteriore al 1967 e la documentazione aerofotografica dimostrava la realizzazione successiva alla metà del 2024. L’eccezione relativa all’edilizia libera è stata esclusa sia perché le opere erano funzionalmente collegate a un manufatto abusivo, sia per il loro rilevante impatto trasformativo. L’abbattimento delle alberature richiedeva la previa autorizzazione prevista dal regolamento edilizio comunale, anche se le piante erano asseritamente malate o pericolanti; il conseguente obbligo di ripristino è stato ricondotto alla funzione riparatoria della sanzione e ai poteri di vigilanza urbanistico-edilizia del Comune. I movimenti di terra e il rilevato sono stati ritenuti trasformazioni permanenti del territorio, non riconducibili all’edilizia libera prevista per i soli movimenti strettamente pertinenti all’attività agricola. Il deposito stabile di mezzi, materiali e macchinari è stato qualificato come mutamento di destinazione d’uso e attività non precaria, idonea ad alterare lo stato dei luoghi e incompatibile con il P.G.T., anche in assenza di ulteriori opere edilizie. La censura contro la limitazione delle destinazioni commerciali è stata ritenuta dubbia sotto il profilo dell’ammissibilità e comunque tardiva, poiché la previsione del P.G.T. aveva carattere conformativo e immediatamente lesivo ed era risalente al 2011. Nel merito, il TAR ha comunque affermato che la liberalizzazione delle attività economiche non impedisce al Comune di introdurre limitazioni urbanistiche giustificate dalla tutela dell’ambiente, dell’ambiente urbano, della vivibilità e dell’ordinato assetto territoriale, purché proporzionate e ragionevoli; nella specie non sono emersi profili di abnormità o manifesta irrazionalità. Le spese sono state poste a carico delle ricorrenti per euro 2.000, oltre oneri e spese generali.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e.5 d.P.R. 380/2001

  La precarietà dell’opera [...] postula [...] un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze [...] permanenti nel tempo.

  Un manufatto è precario, e quindi esente dall’obbligo di permesso di costruire, solo se destinato a esigenze realmente temporanee e delimitate; non basta la sua amovibilità o la sua non stabile infissione al suolo.

• art. 6, comma 1, lett. d d.P.R. 380/2001

  Sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo [...] i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali.

  L’esenzione riguarda esclusivamente i movimenti di terra strettamente connessi all’attività agricola; non si estende a sbancamenti e livellamenti che modifichino stabilmente la morfologia del territorio per finalità imprenditoriali non agricole.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter d.P.R. 380/2001

  La disciplina dell’edilizia libera per opere di pavimentazione e finitura di spazi esterni opera per interventi accessori collegati a un immobile principale legittimo e non copre trasformazioni rilevanti del territorio o opere funzionalmente connesse a un manufatto abusivo.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

  Il potere comunale di vigilanza e ripristino può riguardare tutte le violazioni urbanistico-edilizie rilevanti, comprese quelle relative alla rimozione non autorizzata di alberature, nell’ambito dell’evoluzione della materia del governo del territorio.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Le opere realizzate in assenza di permesso di costruire o in totale difformità sono soggette alla demolizione e al ripristino; la valutazione deve riguardare l’intervento complessivo, senza frazionamenti artificiosi.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso che comporti variazione degli standard urbanistici può integrare variazione essenziale, anche se realizzato senza opere edilizie, con applicazione delle conseguenti misure ripristinatorie.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La sanatoria con opere prevista dalla disposizione è limitata agli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA, o in assenza di quest’ultima, e non si applica agli interventi privi del permesso di costruire.

• art. 11 d.lgs. 59/2010

  L’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio può essere subordinato al rispetto dei requisiti di programmazione che non perseguono obiettivi economici, ma che sono dettati da motivi imperativi di interesse generale.

  La liberalizzazione delle attività di servizi non esclude requisiti e limitazioni urbanistiche fondati su motivi imperativi di interesse generale e non diretti a regolare autoritativamente l’offerta economica.

• artt. 31 e 34 d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Sono ammissibili limitazioni territoriali all’insediamento di attività produttive e commerciali quando siano giustificate dalla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, dell’ambiente urbano e dei beni culturali e rispettino proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 8.10 delle N.d.A. del Piano delle regole del P.G.T. di Nova Milanese

  Destinazione commerciale limitatamente all’attività di somministrazione alimenti e bevande e/o di intrattenimento.

  La previsione urbanistica ha carattere conformativo e immediatamente lesivo; la sua contestazione deve essere proposta tempestivamente, non potendo essere successivamente disapplicata quando non si tratti di una mera prescrizione regolamentare di dettaglio.

Massime di principio

• La qualificazione di un’opera edilizia come precaria dipende principalmente dalla sua destinazione funzionale a esigenze realmente temporanee e contingenti, non dalla sua amovibilità, dalla tecnica costruttiva o dalla mancata stabile infissione al suolo. Un manufatto di rilevanti dimensioni destinato a deposito, officina o supporto stabile a un’attività imprenditoriale richiede il previo titolo edilizio.
• Gli interventi edilizi e urbanistici funzionalmente collegati devono essere valutati unitariamente, considerando l’impatto complessivo e cumulativo sul territorio; non è consentito frazionare artificiosamente opere principali, pertinenze e accessori per sottrarre singole parti al regime autorizzatorio o sanzionatorio applicabile all’intervento complessivo.
• Sbancamenti, livellamenti, rilevati, pavimentazioni e aree di deposito di merci o mezzi richiedono titolo edilizio quando producono una trasformazione significativa e permanente del suolo o dello stato dei luoghi; l’edilizia libera per i movimenti di terra opera soltanto per quelli strettamente pertinenti all’attività agricola e alle pratiche agro-silvo-pastorali.
• Il deposito stabile e massiccio di mezzi, macchinari e materiali può costituire mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante anche in assenza di opere edilizie, quando sia funzionale a esigenze imprenditoriali permanenti, comporti nuovo carico urbanistico o alteri la destinazione del comparto prevista dallo strumento urbanistico.
• La mancata tempestiva impugnazione di una prescrizione urbanistica conformativa e immediatamente lesiva preclude la sua successiva disapplicazione; la disapplicazione può riguardare, nei limiti riconosciuti dal giudice, prescrizioni di dettaglio di natura regolamentare destinate a operare nella futura attività edilizia.
• La liberalizzazione delle attività economiche non impedisce alla pianificazione urbanistica di limitare l’insediamento di attività commerciali o produttive quando la limitazione persegua interessi generali non economici, quali ambiente, ambiente urbano, salute, vivibilità e ordinato assetto territoriale, e sia conforme ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e minimo mezzo.

Come è indicizzato