Cassazione Civile, Ordinanza n. 00365/2026 del 07/01/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da una sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla Banca d’Italia a carico di un componente non esecutivo del consiglio di amministrazione di una banca significativa, per carenze nel governo societario e nell’organizzazione, gestione dei rischi e controlli interni. La sanzione era stata confermata in sede di opposizione davanti alla Corte d’appello. Il ricorrente ha impugnato la decisione con cinque motivi: 1) deducendo violazione del ne bis in idem, perché per i medesimi fatti era già stato sanzionato anche dalla Consob; 2) invocando il favor rei e la retroattività della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015, nonché la relativa questione di legittimità costituzionale; 3) lamentando la violazione del contraddittorio e del diritto di difesa nel procedimento sanzionatorio, per mancata conoscenza della proposta sanzionatoria e di tutti gli atti istruttori; 4) denunciando la carenza di motivazione e di chiara esposizione dei presupposti di fatto e di diritto del provvedimento; 5) contestando, nel merito, la violazione dell’art. 53 t.u.b. per non avere la Corte considerato le sue effettive funzioni e la mancanza di deleghe, sostenendo la propria posizione non esecutiva e sostanzialmente passiva.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso la violazione del ne bis in idem, rilevando che Banca d’Italia e Consob operano in un sistema di controllo duale con finalità e beni giuridici diversi; ha negato la retroattività della disciplina più favorevole e la natura sostanzialmente penale delle sanzioni bancarie oggetto di causa, escludendo quindi l’operatività del favor rei; ha ritenuto infondato il motivo sul contraddittorio, affermando che il procedimento sanzionatorio è compatibile con le garanzie difensive se sono assicurati contestazione, possibilità di difese e accesso agli atti rilevanti, senza necessità di comunicare la proposta finale; ha dichiarato inammissibile la censura sulla motivazione del provvedimento per difetto di specifica indicazione del pregiudizio; ha infine ritenuto infondato il motivo di merito, ribadendo che i doveri del consiglio di amministrazione bancario gravano anche sui consiglieri non esecutivi, i quali devono attivarsi in presenza di segnali di allarme, e che in materia sanzionatoria la Banca d’Italia deve provare tali segnali, mentre incombe sugli amministratori dimostrare di avere tenuto la condotta dovuta. È stata quindi confermata la condanna alle spese e disposto l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 145 d.lgs. 385/1993

  norma base dell’opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio della Banca d’Italia.

• art. 53, comma 1, lett. b) e d), d.lgs. 385/1993

  impone doveri di organizzazione, gestione dei rischi e controlli interni al consiglio di amministrazione bancario, gravanti anche sui consiglieri non esecutivi.

• art. 53, comma 1, d.lgs. 385/1993

  fondamento delle contestazioni sul governo societario e sull’adeguatezza degli assetti organizzativi e di controllo.

• d.lgs. 58/1998, artt. 5 e 6

  istituiscono un sistema di controllo duale tra Banca d’Italia e Consob, con competenze diverse e complementari.

• art. 5, commi 5-bis e 5-ter, d.lgs. 58/1998

  invocato dal ricorrente per sostenere il ne bis in idem rispetto alle sanzioni Consob.

• art. 195 d.lgs. 58/1998

  richiamato nel motivo sul ne bis in idem in relazione alle sanzioni di competenza Consob.

• art. 2, comma 3, d.lgs. 72/2015

  è stata esclusa l’applicazione retroattiva della disciplina più favorevole alle sanzioni amministrative bancarie oggetto di causa.

• art. 3 Cost.

  richiamato per contestare la mancata applicazione del favor rei e l’asserita illegittimità della disciplina transitoria.

• art. 25, comma 2, Cost.

  invocato nel secondo motivo a sostegno della richiesta di retroattività della disciplina più favorevole.

• art. 117, comma 1, Cost.

  richiamato per il presunto contrasto con la CEDU e il diritto dell’Unione.

• art. 24 Cost.

  richiamato a sostegno delle censure sul diritto di difesa e sul contraddittorio nel procedimento sanzionatorio.

• art. 111 Cost.

  richiamato per dedurre violazione del giusto processo e del contraddittorio.

• art. 6 CEDU

  esclusa la sua violazione perché le sanzioni in esame non sono state ritenute sostanzialmente penali e il procedimento amministrativo è stato ritenuto compatibile con le garanzie convenzionali.

• art. 7 CEDU

  richiamato per sostenere l’applicazione del principio di lex mitior, ma ritenuto non operante nella fattispecie.

• art. 24 legge 262/2005

  richiamato nei motivi sul contraddittorio e sulla motivazione del procedimento sanzionatorio.

• legge 689/1981

  richiamata per i principi generali del procedimento sanzionatorio amministrativo.

• artt. 7 ss. legge 241/1990

  richiamati per sostenere la violazione delle garanzie partecipative nel procedimento amministrativo.

• art. 1 legge 689/1981

  richiamato nel motivo relativo alla motivazione e alla legalità della sanzione amministrativa.

• art. 3, comma 1, lett. m), n. 1, legge 154/2014

  considerato come criterio direttivo che consentiva solo di valutare l’estensione del favor rei, non di introdurlo automaticamente.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  consente il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso, se dovuto.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. 115/2002

  richiamato quale parametro per l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Nel sistema di vigilanza bancaria e finanziaria, la coesistenza di sanzioni irrogate da autorità diverse non integra di per sé una violazione del ne bis in idem quando ciascun procedimento tutela profili differenti della condotta e si inserisce in un controllo duale con funzioni distinte.
• Le sanzioni amministrative previste per carenze nell’organizzazione e nei controlli interni delle banche non hanno, per il solo fatto di essere afflittive, natura sostanzialmente penale; in mancanza di tale qualificazione non opera automaticamente il principio della retroattività della lex mitior.
• Nel procedimento sanzionatorio amministrativo bancario il diritto di difesa è rispettato se l’interessato riceve contestazione, può presentare difese, essere sentito e accedere agli atti istruttori rilevanti; non è necessaria la comunicazione della proposta finale di sanzione all’incolpato.
• L’obbligo di motivazione del provvedimento sanzionatorio va valutato in relazione alle specifiche contestazioni e al concreto pregiudizio dedotto: la censura è inammissibile se non spiega quale lesione effettiva abbia arrecato l’asserita carenza motivazionale.
• I doveri di vigilanza e attivazione del consiglio di amministrazione di una banca gravano anche sui consiglieri non esecutivi: in presenza di segnali di allarme essi devono reagire, richiedere informazioni e impedire la protrazione delle irregolarità, rispondendo della loro inerzia.
• In materia di sanzioni amministrative bancarie, l’autorità vigilante deve allegare e dimostrare i segnali di allarme e i fatti sintomatici dell’inerzia colpevole; spetta invece agli amministratori provare di avere tenuto la condotta attiva doverosa o comunque idonea a scongiurare il danno.

Come è indicizzato