Sentenza n. 6150/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato gli atti con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha applicato l'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, disponendo la proroga onerosa delle concessioni bingo fino al 31 dicembre 2024 e individuando il corrispettivo una tantum, fisso e invariabile, da pagare in quattro rate. Ha dedotto il contrasto della proroga tecnica reiterata e del canone imposto con la direttiva 2014/23/UE, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi di concorrenza, certezza del diritto, legittimo affidamento ed effettività della tutela, chiedendo la disapplicazione della norma interna e, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE o la rimessione alla Corte costituzionale. L'amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo la natura patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La controversia non riguardava la mera quantificazione di un canone nell'esecuzione del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicare il canone previsto dalla legge. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Sulla base della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, il Collegio ha ritenuto applicabile la direttiva 2014/23/UE alle proroghe successive alla scadenza del termine di recepimento. La proroga costituisce una modifica postuma della concessione, ammissibile senza nuova gara solo nei casi tassativi dell'art. 43 della direttiva, che nella fattispecie non risultavano integrati. In particolare, mancava una clausola originaria di proroga, non erano dimostrate le condizioni tecniche o economiche per il subentro, la frammentazione normativa regionale non costituiva circostanza imprevedibile, la modifica era sostanziale e il valore della concessione superava le soglie rilevanti. È stata inoltre ritenuta incompatibile con il diritto UE la fissazione di un canone rigido e uniforme, non parametrato al fatturato e alla remuneratività effettiva della concessione. Il TAR ha quindi disapplicato l'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022 nella parte relativa alla proroga e alla determinazione fissa del corrispettivo, annullando la nota del 30 maggio 2023 e l'avviso del 4 maggio 2023. L'annullamento non comporta tuttavia l'esonero dal pagamento di qualsiasi somma: l'Agenzia dovrà rideterminare, con provvedimenti discrezionali anche provvisori e previa istruttoria, un'indennità per il periodo dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024, considerando i fatturati dei singoli operatori, i vantaggi derivanti dalla prosecuzione senza gara e i sacrifici connessi alla proroga, incluso il mancato trasferimento dei locali. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti; le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  con la sola esclusione delle controversie afferenti a "indennità, canoni e altri corrispettivi"

  La giurisdizione esclusiva permane quando la controversia investe la legittimità della proroga e della pretesa autoritativa dell'amministrazione, anziché la mera quantificazione di canoni o corrispettivi.

• art. 1, commi 123-125, l. 197/2022

  La disposizione è stata disapplicata, per contrasto con la direttiva 2014/23/UE, nella parte in cui proroga le concessioni bingo e stabilisce un canone fisso e invariabile per il periodo di proroga.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La modifica postuma delle concessioni senza nuova gara è ammessa soltanto nelle ipotesi tassative previste dalla norma; tali presupposti non ricorrevano nella proroga delle concessioni bingo.

• art. 5 direttiva 2014/23/UE

  Le concessioni per la gestione del gioco del bingo rientrano nella nozione unionale di concessione.

• art. 8, paragrafi 1 e 2, direttiva 2014/23/UE

  Il valore della concessione deve essere calcolato in relazione al fatturato generato a beneficio del concessionario e non in base al canone richiesto; il valore risultava superiore alle soglie rilevanti per l'applicazione delle deroghe.

• art. 267 TFUE

  La sentenza della Corte di giustizia resa a seguito del rinvio pregiudiziale ha fornito l'interpretazione vincolante del diritto UE rilevante per la controversia.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Il TAR ha deciso sulla base della disciplina specifica della direttiva 2014/23/UE, ritenendo quest'ultima il parametro diretto per valutare la compatibilità delle proroghe.

Massime di principio

• Le concessioni di gestione del gioco del bingo, prorogate dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE, sono soggette alla disciplina unionale sulle concessioni e sulle modifiche contrattuali.
• La proroga legislativa di una concessione scaduta costituisce una modifica postuma della concessione e, in assenza dei presupposti tassativi dell'art. 43 della direttiva 2014/23/UE, richiede l'esperimento di una nuova procedura selettiva; la norma nazionale incompatibile deve essere disapplicata dal giudice nazionale.
• Non è compatibile con l'art. 43 della direttiva 2014/23/UE la determinazione di un canone di proroga fisso e uniforme per tutti i concessionari, senza relazione con il fatturato e con la remuneratività effettiva della singola concessione.
• L'illegittimità della proroga non esonera l'operatore dall'obbligo di corrispondere un'indennità per l'utilità concretamente ricavata dall'esercizio dell'attività, poiché l'annullamento non può determinare un arricchimento senza causa del concessionario.
• L'indennità dovuta per l'esercizio dell'attività durante una proroga illegittima deve essere determinata dall'amministrazione in modo non rigido né forfetario, considerando il fatturato del singolo operatore, il vantaggio di proseguire l'attività senza gara e gli svantaggi connessi alle condizioni della proroga.
• Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia che non riguarda la mera quantificazione di un canone, ma la legittimità della proroga concessoria e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicarlo.

Come è indicizzato