Sentenza n. 6650/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'ASL Roma 6 aveva indetto, ai sensi degli artt. 55 e 56 del d.lgs. 117/2017, una procedura di co-progettazione per individuare enti del Terzo settore destinati a partecipare al progetto relativo ai PTRP del DSM-DP nell'ottica del Budget di Salute. Per l'Ambito 2, concernente la formazione-lavoro, la lex specialis richiedeva almeno tre anni di esperienza nell'ambito di intervento e, per il triennio 2020-2023, esperienze per almeno 400.000 euro; nelle aggregazioni, tali requisiti dovevano essere posseduti dalla mandataria e da almeno la metà degli altri ETS partecipanti. L'ATS capeggiata da Make4work era stata selezionata con 100 punti, mentre l'ATS capeggiata da Capodarco aveva ottenuto 84,26 punti. Capodarco aveva impugnato la selezione sostenendo che quattro mandanti dell'ATS Make4work non possedessero l'esperienza tecnico-professionale richiesta, che mancassero progetti pertinenti all'Ambito 2 e il requisito economico, che una mandante non applicasse i CCNL sottoscritti dalle organizzazioni maggiormente rappresentative e, successivamente, che due mandanti non fossero regolarmente iscritte al RUNTS. Il TAR aveva accolto il primo motivo, ritenendo necessario che l'esperienza fosse specificamente maturata con persone affette da disagio psichico, disabilità cognitiva o dipendenze patologiche. Make4work ha appellato deducendo violazione e falsa applicazione dell'art. 6.2 dell'avviso e degli artt. 55 e 56 del d.lgs. 117/2017, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà e illogicità, sostenendo che la co-progettazione è un modulo di amministrazione condivisa distinto dalle gare pubbliche e che il requisito dovesse essere interpretato con riferimento all'ampia area della formazione e del lavoro rivolti a persone vulnerabili. L'ASL ha proposto appello incidentale, contestando l'applicazione della disciplina dei contratti pubblici, l'introduzione giudiziale di un requisito non previsto dalla lex specialis, l'invasione della discrezionalità tecnica e la declaratoria di inefficacia della convenzione. Capodarco ha riproposto le censure assorbite riguardanti il requisito economico, l'applicazione dei CCNL e l'iscrizione al RUNTS; l'ultimo profilo è stato poi espressamente rinunciato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale di Make4work e l'appello incidentale dell'ASL Roma 6, respingendo l'appello incidentale di Capodarco e, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso introduttivo di primo grado. Il Collegio ha qualificato la co-progettazione ex art. 55 del d.lgs. 117/2017 come modello di amministrazione condivisa, fondato su sussidiarietà, cooperazione e convergenza di risorse, distinto dai contratti pubblici e sottratto alla disciplina del Codice dei contratti pubblici nei limiti previsti dall'art. 6 del d.lgs. 36/2023. Il requisito esperienziale doveva essere interpretato teleologicamente alla luce del progetto e dei suoi obiettivi e destinatari, ma non in modo restrittivo, limitandolo alle sole persone con disagio psichico, disabilità cognitiva o dipendenze patologiche. Il progetto ricomprendeva una platea più ampia di soggetti vulnerabili o fragili, inclusi migranti, persone in povertà, adolescenti e giovani adulti vulnerabili, persone scarsamente collaborative e minori con disturbo dello spettro autistico. Pertanto, le esperienze di Prassi e Ricerca nell'accoglienza e inclusione dei migranti, nel sostegno ai beneficiari del reddito di cittadinanza e nel contrasto alla povertà, nonché quelle di Ohana nei tirocini di inclusione sociale e nell'integrazione scolastica e formativa di persone con disabilità o svantaggio, erano pertinenti e qualificanti. La comprova del requisito in capo a tali ETS, unitamente alla mandataria, soddisfaceva la previsione della lex specialis secondo cui il requisito doveva essere posseduto dalla capogruppo e da almeno la metà degli altri partecipanti. Non era quindi necessario decidere se i mezzi di prova indicati dall'avviso avessero carattere cumulativo o alternativo. Sono state inoltre respinte le censure riproposte da Capodarco: le esperienze curriculari dell'ATS Make4work, tra cui il progetto WorkLab, superavano la soglia economica di 400.000 euro; la lex specialis non prevedeva quale requisito l'applicazione dei CCNL indicati, e tale requisito non poteva essere introdotto in via interpretativa. La questione dell'iscrizione al RUNTS è stata abbandonata. È stata dichiarata l'integrale compensazione delle spese del doppio grado.

Norme richiamate

• art. 55 d.lgs. 117/2017

  In attuazione dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità [...] le amministrazioni pubbliche [...] assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento.

  La co-programmazione e la co-progettazione costituiscono forme di amministrazione condivisa, fondate sul coinvolgimento attivo degli ETS nella definizione e realizzazione di progetti rivolti a soddisfare bisogni collettivi, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento.

• art. 56 d.lgs. 117/2017

  È richiamato quale ulteriore base normativa della procedura di individuazione e collaborazione con gli enti del Terzo settore.

• art. 6 d.lgs. 36/2023

  Non rientrano nel campo di applicazione del presente codice gli istituti disciplinati dal Titolo VII del codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo n. 117 del 2017.

  La co-progettazione disciplinata dal Titolo VII del Codice del Terzo settore è estranea alla disciplina dei contratti pubblici, trattandosi di un modello organizzativo di amministrazione condivisa privo di rapporto sinallagmatico, purché siano rispettati i principi di pari trattamento, effettività, trasparenza e risultato.

• art. 118, ultimo comma, Cost.

  Il principio di sussidiarietà orizzontale costituisce il fondamento costituzionale della procedimentalizzazione della co-programmazione e della co-progettazione.

• art. 41 Cost.

  L'eventuale requisito relativo all'applicazione di determinati CCNL dovrebbe comunque essere interpretato in modo compatibile con la libertà di iniziativa economica privata; nel caso concreto, tale requisito non era previsto dalla lex specialis.

• art. 34 Cost.

  È richiamato nel quadro delle esperienze di supporto alla scolarizzazione di persone con disabilità, considerate pertinenti all'ambito della formazione e del lavoro.

Massime di principio

• La co-progettazione prevista dall'art. 55 del d.lgs. 117/2017 è un modello di amministrazione condivisa, fondato sulla sussidiarietà orizzontale, sulla convergenza di obiettivi e sull'aggregazione di risorse pubbliche e private, distinto da una procedura di affidamento sinallagmatico e sottratto, nei limiti stabiliti dall'art. 6 del d.lgs. 36/2023, alla disciplina dei contratti pubblici.
• Nelle procedure di co-progettazione, i requisiti di esperienza professionale previsti dalla lex specialis devono essere interpretati alla luce degli obiettivi, delle linee di intervento e della platea dei destinatari delineati dal progetto, ma non possono essere circoscritti a categorie soggettive più ristrette di quelle effettivamente individuate dalla documentazione di gara.
• Sono pertinenti al requisito di esperienza nell'ambito della formazione e del lavoro le attività rivolte a persone vulnerabili o fragili, inclusi migranti, persone in condizioni di povertà, soggetti con disabilità o svantaggio e destinatari di tirocini di inclusione sociale, quando tali attività risultino funzionali agli obiettivi di inclusione e inserimento sociale o lavorativo del progetto.
• Quando la lex specialis richiede, per un'aggregazione, il possesso dei requisiti tecnico-professionali in capo alla mandataria e ad almeno la metà degli altri ETS partecipanti, la comprova del requisito da parte della mandataria e del numero minimo di mandanti richiesto è sufficiente, senza necessità di estendere la verifica a tutti i componenti oltre quanto previsto dall'avviso.
• Nel giudizio amministrativo non può essere introdotto, mediante interpretazione della lex specialis, un requisito di partecipazione non previsto espressamente dall'avviso, quale l'applicazione di determinati contratti collettivi nazionali, soprattutto quando la relativa interpretazione incida sulla libertà di iniziativa economica privata.

Come è indicizzato