Sentenza n. 6695/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Calabria ha impugnato la sentenza del TAR deducendo l’inesistenza di un legittimo affidamento della cooperativa nella positiva conclusione del procedimento di autorizzazione e accreditamento, l’inderogabilità del limite rappresentato dal fabbisogno sanitario programmato e la legittimità dell’utilizzo del criterio cronologico per l’assegnazione dei posti letto SRP2. Ha inoltre contestato che l’istanza presentata nel 2016 potesse produrre effetti prenotativi, poiché all’epoca mancava una programmazione complessiva del fabbisogno, e ha negato il difetto di motivazione del parere negativo. Il Commissario ad acta ha proposto appello incidentale con censure sostanzialmente coincidenti. La cooperativa, costituitasi, ha chiesto la conferma della sentenza e riproposto i motivi non esaminati, tra cui la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, l’illegittimità del criterio cronologico, l’insufficiente determinazione del fabbisogno, il difetto di istruttoria e la violazione degli artt. 8-ter e 9-bis del d.lgs. n. 502/1992. Nel giudizio erano inoltre sopravvenuti un accordo e provvedimenti regionali favorevoli alla cooperativa, ma quest’ultima aveva mantenuto l’interesse alla decisione, anche ai fini risarcitori. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità per omessa notificazione del ricorso introduttivo al Consorzio Sociale Goel, ritenendo che gli atti originariamente impugnati non incidessero sulla sua posizione e che il contraddittorio fosse stato comunque successivamente instaurato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale della Regione sia l’appello incidentale del Commissario ad acta, confermando la sentenza del TAR. Ha escluso l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse: i successivi provvedimenti favorevoli alla cooperativa derivavano da un accordo autonomo e da una nuova rivalutazione del fabbisogno, non avevano soddisfatto la pretesa caducatoria originaria e l’Amministrazione continuava a sostenere la legittimità degli atti impugnati. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittimi il parere negativo di compatibilità, il conseguente diniego comunale e gli atti favorevoli ad altri operatori, per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di motivazione, violazione della buona fede e lesione del legittimo affidamento. L’art. 6 del regolamento attuativo della l.r. n. 24/2008 non imponeva l’applicazione immediata e assoluta del criterio cronologico: tale criterio aveva carattere residuale e poteva operare soltanto dopo la comparazione dei progetti sulla base dei criteri previsti dal regolamento. L’Amministrazione non aveva dimostrato di avere svolto tale comparazione. In ogni caso, il criterio cronologico era stato applicato in modo erroneo, considerando la domanda del 2019 della cooperativa come nuova, sebbene costituisse la riproposizione della tempestiva istanza già presentata nel 2016, la cui reiterazione era stata sollecitata dalla stessa Amministrazione. La Regione aveva inoltre reiteratamente assicurato una priorità alle strutture già operanti nel precedente sistema misto pubblico-privato, inducendo un affidamento ragionevole sulla possibilità di partecipare a un percorso di regolarizzazione e accreditamento ad esse riservato o comunque prioritario. Non poteva quindi successivamente utilizzare, senza previa comunicazione e in contraddizione con le precedenti determinazioni, il criterio cronologico quale criterio selettivo idoneo a escludere alcune di tali strutture. È stato confermato anche il difetto di motivazione del parere, motivato per relationem mediante il richiamo a una nota non allegata né resa disponibile alla cooperativa, e a sua volta laconicamente fondata sul criterio cronologico. Il limite del fabbisogno programmato costituisce in astratto un principio rilevante, ma non giustificava, nel caso concreto, l’operato amministrativo, anche perché la successiva evoluzione della vicenda aveva evidenziato l’insufficienza della programmazione, con liste d’attesa e rilevante mobilità sanitaria passiva. Le spese del grado sono state compensate per la novità e la particolare natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  Disciplina l’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio delle strutture sanitarie e il parere di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale; il parere non può essere adottato mediante criteri selettivi applicati in modo irragionevole, contraddittorio o non previamente conoscibile.

• art. 9-bis d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato in relazione al regime di autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie; la relativa applicazione deve coordinarsi con la programmazione sanitaria e con i principi di ragionevolezza, buona fede e tutela dell’affidamento.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato per evidenziare che il precedente sistema misto operava senza la verifica dei titoli abilitativi necessari per instaurare rapporti contrattuali con il servizio sanitario.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e conoscibile del provvedimento; è violato quando il provvedimento richiama per relationem una nota non allegata né resa disponibile e quando la motivazione si limita a richiamare un criterio cronologico illegittimamente applicato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La violazione era stata dedotta dalla cooperativa, ma il Consiglio di Stato ha definito la controversia sulla base degli altri vizi ritenuti assorbenti.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”

  Positivizza il dovere generale dell’Amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; la violazione può ledere un affidamento ragionevole e consolidato ingenerato da precedenti atti e comportamenti amministrativi.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati; il loro esame è risultato superfluo dopo la conferma dei motivi di illegittimità già accolti.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dalla cooperativa per sostenere la permanenza dell’interesse a una decisione sull’illegittimità degli atti ai fini risarcitori.

• art. 6 del Regolamento attuativo della l.r. n. 24/2008, approvato con DCA n. 81/2016

  Prevede che il criterio cronologico operi soltanto dopo la comparazione dei progetti secondo criteri relativi, tra l’altro, a localizzazione, mobilità passiva, ampiezza dell’assistenza, programmazione regionale, popolazione residente e liste d’attesa; il criterio cronologico ha quindi carattere residuale e subordinato.

• art. 3, comma 5, l.r. n. 24/2008

  Richiamato dalle Amministrazioni quale base normativa della valutazione di compatibilità con la programmazione sanitaria, ma non ritenuto idoneo a legittimare l’applicazione automatica e non comparativa del criterio cronologico.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Indicato quale fondamento costituzionale dei principi di imparzialità e buon andamento, dai quali deriva anche il dovere di correttezza e buona fede dell’Amministrazione.

Massime di principio

• Quando l’Amministrazione avvia un percorso di regolarizzazione o riconversione di strutture che hanno garantito per lungo tempo un servizio pubblico in un assetto tollerato o promosso dalla stessa Amministrazione, le successive decisioni non possono prescindere dalla posizione qualificata e dall’affidamento ragionevole ingenerato nei gestori mediante atti, comportamenti e assicurazioni amministrative.
• Il criterio cronologico per l’assegnazione di risorse o autorizzazioni contingentate può operare soltanto se previsto e conoscibile in via preventiva e, quando la disciplina lo stabilisce, solo dopo una comparazione effettiva dei progetti secondo i criteri qualitativi e programmatori prescritti; non può essere trasformato successivamente in un criterio selettivo esclusivo, in contraddizione con precedenti indicazioni dell’Amministrazione.
• La riproposizione di un’istanza già tempestivamente presentata, quando sia stata sollecitata o resa necessaria dall’Amministrazione nel corso di un procedimento protrattosi per cause non imputabili al privato, non può essere automaticamente considerata una nuova domanda ai fini della priorità cronologica, se ciò determina la perdita della posizione procedimentale originaria.
• Il dovere di collaborazione e buona fede previsto dall’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990 vincola l’Amministrazione anche nei procedimenti caratterizzati da discrezionalità programmatoria e da risorse limitate; l’Amministrazione non può venire contra factum proprium dopo avere assicurato una priorità o un percorso riservato e avere indotto il privato a confidare ragionevolmente nella sua prosecuzione.
• La motivazione per relationem è insufficiente quando l’atto richiamato non è allegato né reso disponibile al destinatario e quando, anche considerato autonomamente, si limita a recepire un criterio illegittimo senza illustrare la comparazione dei progetti, le ragioni della scelta e il rapporto con le precedenti determinazioni amministrative.
• La sopravvenuta adozione di provvedimenti favorevoli al ricorrente non determina l’improcedibilità se tali provvedimenti derivano da un procedimento autonomo o da un accordo transattivo-programmatorio, non soddisfano la pretesa caducatoria originaria e permane un interesse concreto alla verifica dell’illegittimità degli atti impugnati, anche in vista della tutela risarcitoria.

Come è indicizzato