Sentenza n. 5815/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo, in sintesi: il contrasto con il consolidato orientamento del Consiglio di Stato; l’assenza di prova che l’attestato universitario rumeno costituisse un titolo abilitante all’esercizio della professione di insegnante di sostegno in Romania, trattandosi di un attestato relativo a un programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo, rilasciato dall’università e non dal competente Ministero rumeno; l’inapplicabilità del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, in ragione della disciplina speciale dettata dagli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007; l’insussistenza dell’obbligo ministeriale di acquisire autonomamente ulteriore documentazione; l’erroneità della censura del TAR sulla valutazione comparativa dei percorsi formativi, che avrebbe invaso il merito amministrativo; e l’erroneità dell’esclusione delle misure compensative, ritenute facoltative e comunque inidonee a colmare differenze qualitative e quantitative incolmabili. Il TAR aveva invece ritenuto che l’attestato potesse avere efficacia abilitante, che il Ministero avesse omesso un adeguato contraddittorio procedimentale e un’istruttoria completa e che il diniego fosse insufficientemente motivato quanto alla radicale diversità dei percorsi e all’impossibilità di ricorrere a misure compensative.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha rilevato anzitutto che il richiedente non aveva prodotto un attestato di competenza o un titolo di formazione rilasciato dal competente Ministero rumeno e valido ai sensi della direttiva 2005/36/CE, ma soltanto un attestato universitario relativo a un programma postuniversitario di formazione professionale continua. Il Ministero rumeno richiederebbe, per la piena qualificazione all’insegnamento, il completamento di più fasi formative e il superamento di un esame nazionale, elementi non risultanti dalla documentazione prodotta. In ogni caso, il diniego era autonomamente giustificato dalla comparazione concreta tra il percorso italiano previsto dal d.m. 30 settembre 2011 e quello seguito in Romania. Il percorso italiano è specifico per ordine e grado di scuola, prevede requisiti di accesso, laboratori differenziati, tirocinio presso istituzioni scolastiche con tutor e supervisione, specifiche attività formative sulle diverse disabilità ed esame finale articolato; tali elementi non emergevano dall’attestato rumeno, di carattere generale e non specifico per ordine o grado di scuola. Le differenze sono state ritenute sostanziali e incolmabili, sicché non risultava possibile né il riconoscimento né l’ammissione a misure compensative. Il giudice ha escluso che il mancato preavviso di rigetto potesse determinare l’annullamento, poiché l’apporto procedimentale del privato non avrebbe potuto modificare l’esito di un procedimento divenuto vincolato dall’assenza dei presupposti sostanziali. Ha inoltre ritenuto non necessario un ulteriore rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, poiché la questione era già stata definita dalla sentenza CGUE 20 novembre 2025, cause C-340/24 e C-442/24, e comunque la comparazione concreta rendeva irrilevante il profilo relativo alla considerazione di titoli privi di carattere ufficiale nello Stato d’origine. Le spese del doppio grado sono state compensate per le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• d.lgs. 206/2007

  Disciplina il procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altri Stati membri; gli artt. 16 e 17 regolano le fasi procedimentali rilevanti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il mancato preavviso di rigetto non comporta l’annullamento quando l’apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto modificare l’esito di un procedimento vincolato.

• direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali presuppone, nel suo ambito diretto, un titolo che abiliti all’esercizio della professione nello Stato d’origine; al di fuori di tale ambito resta possibile una valutazione secondo i principi del TFUE.

• direttiva 2013/55/UE

  Richiamata quale modifica della direttiva 2005/36/CE in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Impongono, secondo la giurisprudenza unionale richiamata, il riconoscimento quando il confronto dimostri la corrispondenza delle conoscenze e qualifiche; in caso di corrispondenza parziale o differenze sostanziali possono essere richieste o previste misure idonee a colmare le carenze. Non impongono tuttavia di considerare un titolo privo di riconoscimento legale e di carattere ufficiale nello Stato d’origine.

• art. 13, comma 5, d.m. 249/2010

  Esclude che la sola frequentazione del corso di specializzazione per il sostegno produca in Italia un effetto abilitante.

• d.m. 30 settembre 2011

  Individua caratteristiche, requisiti, articolazione per ordine e grado, laboratori, tirocinio ed esame finale dei corsi italiani di specializzazione per le attività di sostegno; costituisce il parametro nazionale della comparazione.

• art. 3 d.m. 30 settembre 2011

  Prevede requisiti organizzativi e didattici dei corsi di specializzazione sul sostegno, tra cui direzione qualificata, laboratori, tutor e convenzioni per il tirocinio.

• art. 5 d.m. 30 settembre 2011

  Riserva i corsi di specializzazione sul sostegno a docenti già in possesso dell’abilitazione all’insegnamento per il grado di scuola interessato.

• art. 9 d.m. 30 settembre 2011

  Disciplina l’esame finale del corso italiano di specializzazione, comprensivo di valutazione teorica, relazione sul tirocinio e prodotto multimediale.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Richiamato con riguardo alle misure compensative, non dovute quando la comparazione evidenzi differenze formative sostanziali e incolmabili.

• art. 236, paragrafo 1, legge rumena n. 1/2011

  La formazione iniziale per ricoprire una posizione d’insegnamento comprende: a) una formazione iniziale, teorica e specializzata, conseguita in ambito universitario nel quadro di programmi speciali accreditati in conformità della legislazione; b) il completamento di un master in didattica della durata di due anni o di un programma di formazione di livello I e II offerto da un dipartimento specializzato di un istituto di istruzione superiore; c) un tirocinio pratico della durata di un anno scolastico, condotto in un istituto d’istruzione, solitamente sotto il coordinamento di un insegnante mentore.

  È richiamato per evidenziare le fasi necessarie alla formazione iniziale degli insegnanti in Romania, non dimostrate dall’attestato prodotto.

• art. 241, paragrafi 1 e 2, legge rumena n. 1/2011

  Prevede l’esame nazionale necessario, secondo il quadro richiamato dal Ministero, per la piena qualificazione all’insegnamento in Romania.

Massime di principio

• Il riconoscimento di una qualifica professionale estera non è dovuto sulla base della mera frequenza o conclusione di un corso universitario di formazione continua: il richiedente deve dimostrare, almeno nell’ambito diretto della direttiva 2005/36/CE, il possesso di un titolo ufficiale e abilitante all’esercizio della professione nello Stato d’origine.
• Anche quando il titolo estero non rientri pienamente nell’ambito della direttiva 2005/36/CE, l’amministrazione deve procedere, ove pertinente, a una comparazione concreta tra le conoscenze e qualifiche attestate e quelle richieste dall’ordinamento nazionale, alla luce dei principi del TFUE.
• La comparazione dei percorsi formativi può condurre legittimamente al diniego quando evidenzi differenze sostanziali e incolmabili riguardanti, tra l’altro, l’ordine o grado di scuola cui la specializzazione si riferisce, i requisiti di accesso, i laboratori, il tirocinio, la supervisione, la specificità delle competenze sulle diverse disabilità e le modalità dell’esame finale.
• Le misure compensative non devono essere applicate quando la valutazione comparativa, adeguatamente motivata, dimostri che le carenze del percorso estero non sono colmabili e che manca una corrispondenza almeno parziale idonea a fondare l’equiparazione della formazione.
• Il mancato preavviso di rigetto non determina l’annullamento del diniego quando l’amministrazione abbia accertato l’assenza dei presupposti sostanziali e l’apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso; in tale situazione il provvedimento può essere considerato vincolato ai sensi della regola sui vizi formali non invalidanti.

Come è indicizzato