Sentenza n. 8212/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto azione ex artt. 112 e seguenti c.p.a. per ottenere l'esatta ottemperanza alle sentenze del TAR Lazio n. 6295/2016 e n. 1206/2023, entrambe confermate in appello, che avevano respinto le impugnazioni contro, rispettivamente, l'ingiunzione a demolire opere abusive e il successivo provvedimento di accertamento dell'inottemperanza e demolizione d'ufficio. La ricorrente ha dedotto la persistente inerzia di Roma Capitale nell'attuazione della demolizione d'ufficio. L'amministrazione ha eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che le sentenze di rigetto non costituiscono titoli esecutivi azionabili in ottemperanza, e ha rappresentato la presentazione, nelle more, di un'istanza di sanatoria ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001, rispetto alla quale erano stati comunicati motivi ostativi. La controinteressata ha eccepito la sopravvenuta ineseguibilità dell'ingiunzione per formazione tacita del titolo in sanatoria. La ricorrente ha inoltre chiesto, in replica, la conversione dell'azione di ottemperanza in azione avverso il silenzio-inadempimento ex artt. 31 e 117 c.p.a. e ha contestato la tardività della memoria comunale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività della memoria di Roma Capitale, ritenendola tempestiva alla luce dei termini dimidiati applicabili al rito dell'ottemperanza ex art. 87, comma 3, c.p.a. Ha invece accolto l'eccezione di inammissibilità dell'amministrazione. Secondo il Collegio, le sentenze di rigetto non fanno sorgere in capo all'amministrazione un obbligo conformativo suscettibile di esecuzione coattiva mediante il giudizio di ottemperanza, poiché lasciano invariato l'assetto giuridico precedente al giudizio. Resta distinto il dovere dell'amministrazione di dare materialmente esecuzione al provvedimento amministrativo divenuto definitivo, ma tale dovere non deriva dal giudicato di rigetto e non può essere fatto valere, nei termini prospettati, con l'actio iudicati. È stata esclusa anche la conversione dell'azione in ricorso avverso il silenzio: sebbene il giudice possa qualificare l'azione secondo i suoi elementi sostanziali e disporre la conversione ex art. 32, comma 2, c.p.a., tale potere presuppone una volontà processuale individuabile e non può violare il principio dispositivo né la corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Nel caso concreto, sia il nomen utilizzato sia la causa petendi e il petitum sostanziale dimostravano che la ricorrente aveva originariamente proposto un'azione di ottemperanza; la richiesta di conversione era stata formulata soltanto dopo l'eccezione di inammissibilità e risultava incompatibile con la struttura dell'azione proposta. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente alle spese in favore di Roma Capitale e della controinteressata, liquidate in Euro 1.000,00 per ciascuna parte, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 112 e seguenti c.p.a.

  Il giudizio di ottemperanza presuppone l'esistenza di un obbligo derivante dal giudicato suscettibile di esecuzione coattiva.

• art. 87, comma 3, c.p.a.

  Nel rito dell'ottemperanza si applicano i termini processuali dimidiati previsti per il rito camerale; la memoria comunale è stata ritenuta tempestiva.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali

  Il giudice può qualificare e, ricorrendone i presupposti, convertire l'azione, ma non può farlo contro la volontà processuale desumibile dalla causa petendi e dal petitum né in violazione del principio dispositivo e della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio-inadempimento è distinta dall'actio iudicati e non può essere introdotta mediante conversione quando la domanda originaria è sostanzialmente un'azione di ottemperanza.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione all'istanza di sanatoria presentata nelle more; il TAR non decide nel merito la questione della formazione tacita del titolo in sanatoria.

Massime di principio

• Le sentenze amministrative di rigetto, in quanto lasciano invariato l'assetto giuridico preesistente al giudizio e non impongono all'amministrazione uno specifico obbligo conformativo, non costituiscono, di regola, titolo per un'azione di ottemperanza diretta a ottenere l'esecuzione coattiva di attività amministrative non compiute.
• Il dovere dell'amministrazione di dare materialmente esecuzione a un provvedimento amministrativo divenuto definitivo non coincide con un obbligo conformativo derivante dal giudicato di rigetto e non è, per ciò solo, azionabile mediante il giudizio di ottemperanza.
• La qualificazione dell'azione ai sensi dell'art. 32, comma 2, c.p.a. deve essere compiuta sulla base di causa petendi e petitum sostanziale; la conversione non può essere disposta quando la domanda originaria è chiaramente un'actio iudicati e la richiesta di conversione in azione avverso il silenzio è formulata solo successivamente, per superare un'eccezione di inammissibilità.
• Il potere del giudice di riqualificare o convertire l'azione incontra i limiti del principio dispositivo e della corrispondenza tra chiesto e pronunciato: non è sufficiente che la condotta amministrativa descritta possa astrattamente essere fatta valere con un diverso rimedio processuale.

Come è indicizzato