Sentenza n. 4880/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I due appelli, riuniti per connessione, riguardano la produzione del fertilizzante denominato pellicino integrato mediante fanghi provenienti dal depuratore consortile. Nel primo appello, Regione Toscana e ARPAT hanno contestato l'annullamento del decreto regionale n. 20350/2022, deducendo l'erroneità della statuizione sull'irragionevole brevità del termine di tre giorni assegnato per il ripristino delle originarie modalità produttive, nonché il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e di motivazione e l'illogicità delle valutazioni sugli inquinanti rinvenuti nel fertilizzante e nei fanghi. Hanno inoltre sostenuto la legittimità del diniego di rinnovo dell'AIA, valorizzando la diversa provenienza dei fanghi rispetto a quella indicata nella registrazione del fertilizzante, l'obbligo di aggiornare tale registrazione e l'applicabilità delle concentrazioni soglia di contaminazione previste dalla disciplina delle bonifiche. Nel secondo appello, il Consorzio ha censurato la sentenza che aveva qualificato come rifiuti i fanghi fuoriuscenti dal depuratore, deducendo violazione degli artt. 127, 184-bis e 184-ter d.lgs. 152/2006, dell'art. 29-octies del medesimo decreto, della disciplina sui fertilizzanti e delle Linee guida SNPA, oltre a errore sui presupposti, difetto di motivazione e illogicità. Secondo il Consorzio, il processo depurativo sarebbe terminato soltanto con l'essiccazione dei fanghi, sicché quelli disidratati sarebbero sottoprodotti e non rifiuti; ha inoltre lamentato l'omessa considerazione di precedenti giurisprudenziali e pareri amministrativi favorevoli alla propria ricostruzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i giudizi ai sensi dell'art. 70 c.p.a. e ha respinto entrambi gli appelli, confermando le sentenze del TAR con diversa motivazione. Nel primo giudizio ha ritenuto irragionevole il termine di tre giorni per modificare il ciclo produttivo, poiché la sostituzione dei fanghi avrebbe richiesto approvvigionamento e possibili adeguamenti tecnici; la congruità del termine deve essere valutata al momento dell'adozione dell'atto, senza rilevanza dei successivi rinvii processuali, in applicazione del principio tempus regit actum. Quanto al diniego di rinnovo AIA, la difformità tra la composizione registrata del fertilizzante e quella concretamente prodotta non consente automaticamente di negare l'autorizzazione ambientale, poiché il procedimento di registrazione del fertilizzante e quello di autorizzazione ambientale sono autonomi. Occorre individuare in modo specifico e certo le criticità ambientali derivanti dall'impiego dei fanghi di depurazione. Nel caso concreto, gli accertamenti risultavano ancora in corso, il parere ARPAT prospettava criticità e rischi senza chiarirne la concreta portata ostativa e l'applicazione delle CSC della disciplina delle bonifiche non era adeguatamente motivata né riferita a una fattispecie analoga. La motivazione non poteva essere integrata postuma mediante argomentazioni sviluppate in giudizio. Nel secondo giudizio, il Collegio ha stabilito che i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue sono sottoposti alla disciplina dei rifiuti, ai sensi dell'art. 127 d.lgs. 152/2006, alla fine del complessivo processo di trattamento nell'impianto di depurazione. Il loro successivo riutilizzo in un diverso ciclo produttivo costituisce recupero di rifiuti e richiede il rispetto della disciplina sull'end of waste di cui all'art. 184-ter. I fanghi non possono essere qualificati come sottoprodotti, perché il processo di depurazione non è un processo di produzione ai sensi dell'art. 184-bis. È irrilevante che l'ultima fase sia la disidratazione o l'essiccazione e che quest'ultima avvenga nello stesso impianto o in un impianto associato. Il Ministero è stato ritenuto legittimato passivamente nel primo giudizio, anche in ragione dell'impugnazione di note ministeriali e della sua evocazione quale litis denuntiatio dell'autorità competente alla registrazione del fertilizzante. Le spese del secondo grado sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei giudizi connessi per soggetti o oggetto.

• art. 29-octies d.lgs. 152/2006

  Disciplina il riesame e il rinnovo dell'autorizzazione integrata ambientale.

• art. 127 d.lgs. 152/2006

  i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue sono sottoposti alla disciplina dei rifiuti, ove applicabile e comunque solo alla fine del complessivo processo di trattamento effettuato nell'impianto di depurazione. I fanghi devono essere riutilizzati ogni qualvolta il loro reimpiego risulti appropriato

  I fanghi assumono la qualifica di rifiuti al termine del complessivo processo depurativo; il loro eventuale riutilizzo successivo resta un'operazione di recupero soggetta alla disciplina dei rifiuti.

• art. 183 d.lgs. 152/2006

  qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi

  Il criterio funzionale generale della nozione di rifiuto è integrato dalla disciplina speciale dei fanghi di depurazione.

• art. 184-bis d.lgs. 152/2006

  La qualificazione come sottoprodotto richiede, tra l'altro, che la sostanza provenga da un processo di produzione; tale requisito non ricorre per i fanghi derivanti dalla depurazione delle acque reflue.

• art. 184-ter d.lgs. 152/2006

  Il riutilizzo dei fanghi di depurazione in un successivo ciclo produttivo costituisce recupero e richiede la cessazione della qualifica di rifiuto secondo la disciplina end of waste.

• art. 110 d.lgs. 152/2006

  La possibilità che il trattamento delle acque reflue prosegua in impianti diversi conferma che la qualifica di rifiuto si perfeziona al termine del complessivo processo depurativo.

• art. 184-ter d.lgs. 152/2006

  La dichiarazione di conformità end of waste è necessaria per il successivo impiego produttivo dei fanghi qualificati come rifiuti.

• tabella 1.A, allegato 5, titolo V, parte IV, d.lgs. 152/2006

  Le CSC previste per la bonifica dei suoli agricoli e residenziali non possono essere applicate automaticamente alla produzione di fertilizzanti senza una motivazione specifica sulla pertinenza e sulla concreta pericolosità degli inquinanti.

• art. 70 c.p.a.

  La connessione soggettiva e oggettiva giustifica la trattazione unitaria degli appelli.

Massime di principio

• La difformità tra la composizione di un prodotto fertilizzante indicata nel relativo dossier di registrazione e quella concretamente impiegata nel ciclo produttivo non determina automaticamente il diniego o il mancato rinnovo dell'AIA: l'autorità competente deve individuare e motivare specificamente le criticità ambientali derivanti dalla diversa materia prima, nel rispetto dell'autonomia tra procedimento di registrazione del prodotto e procedimento di autorizzazione ambientale.
• Il termine assegnato dall'amministrazione per adempiere a una prescrizione ambientale deve essere congruo rispetto agli adempimenti concretamente necessari e va valutato con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell'adozione del provvedimento; non assumono rilievo, ai fini della legittimità originaria, i successivi rinvii processuali o le vicende sopravvenute.
• L'amministrazione non può negare il rinnovo di un'autorizzazione ambientale sulla base di accertamenti ancora in corso, sospetti non definiti o valutazioni tecniche prive di chiara indicazione della loro concreta portata ostativa rispetto alla prosecuzione dell'attività.
• L'applicazione, in via analogica, di valori soglia previsti dalla disciplina delle bonifiche a una diversa attività produttiva richiede una motivazione specifica sulla pertinenza del parametro e sull'analogia tra le fattispecie; non è sufficiente il richiamo generico a precedenti giurisprudenziali relativi a fattispecie diverse.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata in giudizio mediante argomentazioni nuove, non contenute nell'atto impugnato, volte a giustificare ex post la scelta amministrativa.
• Ai sensi dell'art. 127 d.lgs. 152/2006, i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue assumono la qualifica di rifiuti alla fine del complessivo processo di trattamento effettuato nell'impianto di depurazione. Il loro successivo impiego in un ciclo produttivo è un'operazione di recupero soggetta alla disciplina dell'end of waste ex art. 184-ter e i fanghi non possono essere qualificati come sottoprodotti, poiché provengono da un processo di depurazione e non da un processo di produzione.

Come è indicizzato