Sentenza n. 1170/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda cinque appalti, aggiudicati al consorzio stabile, per il servizio di pulizia e sanificazione a ridotto impatto ambientale indetti dall'Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento. Il raggruppamento secondo classificato aveva impugnato le aggiudicazioni deducendo: incompatibilità e conflitto di interessi di una commissaria, che avrebbe contribuito alla predisposizione di un manuale tecnico e intrattenuto rapporti professionali con il referente del gestore uscente aderente al consorzio; non conformità ai CAM delle macchine Orbot Slim e Hygene Air, per mancata dimostrazione della riciclabilità dei materiali e della marcatura delle parti plastiche; violazione del principio di unicità dell'offerta per l'uso di formulazioni alternative o condizionate; erronea attribuzione dei punteggi tecnici. Il consorzio aveva proposto ricorso incidentale chiedendo l'esclusione del raggruppamento, poiché questo aveva previsto lavanderie interne presso le strutture sanitarie, asseritamente in violazione della lex specialis e della disciplina autorizzatoria. Il TAR aveva accolto la censura relativa alla documentazione CAM, annullato le aggiudicazioni e respinto il ricorso incidentale. Il consorzio ha appellato le sentenze sostenendo, tra l'altro, che la documentazione prodotta fosse sufficiente, che la verifica dei CAM potesse essere svolta in fase esecutiva, che le dichiarazioni dell'operatore fossero equipollenti alla documentazione tecnica del produttore, che fosse ammissibile il soccorso istruttorio e che le lavanderie interne fossero vietate. L'APSS ha proposto appelli incidentali con censure sostanzialmente coincidenti, chiedendo la conferma delle aggiudicazioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i cinque appelli e li ha respinti, confermando le sentenze di primo grado. Ha preliminarmente ritenuto ammissibile la produzione documentale del consorzio in appello, poiché il divieto di nuovi documenti previsto dall'art. 104, comma 2, c.p.a. opera nei confronti dell'appellante che sia stato ricorrente in primo grado, non dell'appellante già resistente. Nel merito, ha confermato che i CAM erano cogenti e che, in questa gara, il disciplinare imponeva a pena di esclusione di allegare, per ogni macchina, schede tecniche o altra documentazione tecnica dalla quale risultasse la conformità ai CAM. La verifica in fase esecutiva non sostituiva quella da compiere in gara: le due verifiche coesistono, avendo la prima eventuale effetto espulsivo e la seconda funzione di controllo dell'esecuzione, con possibili rimedi contrattuali. La dichiarazione dell'operatore, destinata a elencare i macchinari impiegati, non era fungibile con la documentazione tecnica del produttore, necessaria a dimostrare riciclabilità e marcatura delle parti plastiche. Per Orbot Slim la documentazione prodotta risultava contraddittoria e non dimostrava la riciclabilità e la marcatura di tutte le parti plastiche; per Hygene Air la scheda non forniva informazioni sufficienti e la marcatura mediante etichette o indicazioni nel manuale non equivaleva alla marcatura richiesta sui componenti. Le dichiarazioni del produttore prodotte successivamente erano contraddittorie con quelle precedenti e prospettavano un prodotto modificato o adattato, non indicato nell'offerta originaria. Non era quindi utilizzabile il soccorso istruttorio, né procedimentale né processuale, perché avrebbe comportato l'introduzione di documentazione tecnica nuova e una modifica dell'offerta, anziché la mera regolarizzazione di carenze formali o la chiarificazione di elementi già presenti. È stata inoltre confermata la reiezione del ricorso incidentale: la lex specialis non imponeva il ricorso a lavanderie esterne né vietava lavanderie interne; le planimetrie e le prescrizioni tecniche anzi rendevano plausibile l'internalizzazione del ricondizionamento. Le contestazioni sui requisiti autorizzatori e sul carattere industriale dell'attività erano generiche e non provavano né l'incompatibilità dei locali né la necessità di una diversa disciplina di gara. Le ulteriori censure del raggruppamento sono rimaste assorbite secondo il criterio già seguito dal TAR. Le appellanti sono state condannate in solido al pagamento di 10.000 euro complessivi, oltre accessori, per le spese dei cinque giudizi.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Il divieto di produzione di nuovi documenti in appello si applica all'appellante che sia stato ricorrente in primo grado, non all'appellante già resistente in primo grado.

• art. 34 d.lgs. 50/2016

  I criteri ambientali minimi sono cogenti nell'affidamento considerato.

• art. 57 d.lgs. 50/2016

  La disciplina dei CAM concorre a rendere vincolanti i requisiti ambientali nella procedura.

• art. 80, comma 5, lett. c-bis), d.lgs. 50/2016

  La dichiarazione dell'operatore sull'impiego di macchine conformi ai CAM rileva anche ai fini della causa di esclusione prevista dalla disposizione, quando non corrisponda alla documentazione tecnica.

• art. 83, comma 9, d.lgs. 50/2016

  Il soccorso istruttorio non consente di produrre documentazione tecnica nuova o di modificare l'offerta tecnica.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio nel nuovo codice non può essere utilizzato per integrare o modificare sostanzialmente l'offerta tecnica.

• D.M. 29 gennaio 2021, Allegato 2, sub B), lett. b), punto 3

  Dichiarare se si intenderà o meno far uso di macchine e, in caso affermativo, indicare il numero ed il tipo di macchine che si intendono impiegare, la denominazione sociale del produttore, il relativo modello ed allegare le schede tecniche o altra documentazione tecnica da cui si possa evincere la conformità al criterio ambientale. La conformità a quanto previsto nel criterio ambientale relativo alle macchine è verificata anche durante l’esecuzione contrattuale.

  La dichiarazione dell'operatore individua i macchinari, mentre le schede tecniche o altra documentazione tecnica devono dimostrarne la conformità; la verifica esecutiva è aggiuntiva e non alternativa a quella di gara.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina del rito appalti.

Massime di principio

• Quando il decreto ministeriale sui CAM e la lex specialis impongono di allegare all'offerta schede tecniche o altra documentazione tecnica idonea a dimostrare la conformità dei macchinari, tale produzione costituisce requisito documentale essenziale e la sua incompletezza può determinare l'esclusione, se la lex specialis prevede espressamente tale effetto.
• La verifica della conformità ai CAM in fase esecutiva non sostituisce la verifica documentale da compiere in gara quando la disciplina di gara impone già in sede di offerta la produzione della documentazione tecnica: le due verifiche hanno natura e conseguenze diverse e coesistono.
• La dichiarazione del concorrente relativa ai macchinari che intende utilizzare non è fungibile con la scheda tecnica o con la dichiarazione del produttore, poiché la prima ha funzione identificativa mentre la seconda deve dimostrare tecnicamente la conformità ai CAM.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per introdurre, dopo la presentazione dell'offerta, documenti tecnici nuovi, sostitutivi o contraddittori, né per prospettare l'impiego di un prodotto modificato rispetto a quello offerto; è ammesso soltanto per regolarizzare carenze formali, errori materiali o chiarire elementi già presenti e coerenti nell'offerta.
• L'appellante già resistente in primo grado non è soggetto al divieto di produzione di nuovi documenti previsto dall'art. 104, comma 2, c.p.a., fermo restando che la rilevanza e l'attendibilità dei documenti prodotti devono essere valutate nel merito.
• L'assenza nella lex specialis di un divieto espresso di adottare una determinata modalità organizzativa impedisce di desumere, in via interpretativa, l'esclusione dell'offerta; le contestazioni sui requisiti autorizzatori devono inoltre essere specifiche e sorrette dalla prova dell'effettiva incompatibilità della soluzione proposta con la disciplina applicabile.

Come è indicizzato