Cassazione Civile, Sentenza n. 28970/2023 del 18/10/2023

Esito

La controversia

Il ricorrente chiedeva differenze retributive (euro 32.885,38) per aver svolto, tra il 27/02/2006 e il 14/01/2007, mansioni superiori di dirigente presso l'Ufficio del Commissario Delegato per l'emergenza rifiuti in Calabria. La domanda era proposta nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, in via solidale o alternativa, del Commissario Delegato. In primo grado il Tribunale aveva dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio e respinto la domanda nei confronti del Commissario Delegato sul merito. La Corte d'appello ha confermato che la Presidenza del Consiglio non era titolare del rapporto sostanziale perché l'Ufficio commissariale costituiva soggetto autonomo e, cessate le funzioni dell'Ufficio (OPCM 4011/2012), i rapporti dovevano ritenersi trasferiti alle amministrazioni ordinarie competenti (in concreto la Regione Calabria). Il ricorrente ha impugnato in cassazione lamentando: 1) errore nel non riconoscere la Presidenza del Consiglio come successore; 2) omissione delle iniziative processuali necessarie (interruzione e riassunzione) dopo la cessazione dell'ente, ai fini del subentro del successore.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il primo motivo, confermando che, per la disciplina legislativa e la giurisprudenza costituzionale e amministrativa, l'Ufficio del Commissario Delegato è autonoma soggettività e, alla cessazione dell'attività commissariale (fissata al 31/12/2012 da OPCM 4011/2012 e successive disposizioni), i rapporti residui sono destinati a trasferirsi all'ente ordinariamente competente (in concreto la Regione Calabria) in base al meccanismo di successione universale richiamato dall'art. 1, comma 422, legge n. 147/2013 e dall'art. 110 c.p.c. Tuttavia la Corte ha accolto il secondo motivo: essendo intervenuta la cessazione dell'ente durante il processo, la Corte d'appello avrebbe dovuto dichiarare l'interruzione del processo ai sensi dell'art. 300 c.p.c. e adottare le conseguenti misure per la prosecuzione nei confronti del successore (ricostruzione della bilateralità e riassunzione). Per tali ragioni la Cassazione ha cassato la sentenza impugnata quanto al motivo accolto e ha rinviato alla Corte d'appello di Catanzaro in diversa composizione per le determinazioni conseguenti (interruzione/riassunzione e prosecuzione del giudizio anche in relazione alle spese). Il primo motivo è stato invece respinto. Le spese del giudizio di legittimità sono regolate dal giudice del rinvio.

Norme richiamate

• legge 24 febbraio 1992 n. 225, art. 5

  Disciplina la figura del Commissario Delegato e la struttura commissariale per lo stato di emergenza; conferma l'autonomia operativa e soggettiva dell'ufficio commissariale rispetto agli enti locali e alla Presidenza del Consiglio.

• legge 27 dicembre 2013 n. 147, art. 1 comma 422

  Alla scadenza dello stato di emergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti ... subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti, anche ai sensi dell'articolo 110 del codice di procedura civile ... purché i soggetti nominati ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225/1992 siano rappresentanti delle amministrazioni o soggetti da esse designati

  Introduce un meccanismo di successione universale nei rapporti del commissariato con trasferimento ai soggetti ordinariamente competenti; opera quando i commissari siano stati rappresentanti o designati dagli enti ordinariamente competenti.

• Ordinanza PCM (OPCM) n. 4011/2012

  Ha fissato la cessazione dell'operatività dell'Ufficio commissariale al 31/12/2012 e disposto il trasferimento delle competenze e della documentazione agli enti ordinariamente competenti; elemento probatorio rilevante per l'interruzione del processo.

• Ordinanza PCM n. 2696/1997 e OPCM n. 57/2013

  Atti che hanno disciplinato la nomina e il trasferimento delle competenze del Commissario Delegato e le modalità di subentro alla fine dello stato di emergenza; confermano il trasferimento delle attribuzioni alla Regione Calabria dal 1° gennaio 2013.

• codice di procedura civile, art. 110

  Regola la successione processuale in caso di trasferimento dei rapporti a soggetti diversi; richiamato come base normativa per il subentro in universum dell'ente successore nei giudizi pendenti.

• codice di procedura civile, artt. 299, 300, 303

  Prevedono le conseguenze processuali dell'interruzione e della riassunzione del processo in caso di eventi che incidono sulla titolarità delle parti; l'art. 300 comma 4 consente la prova documentale dell'evento interruttivo e impone l'interruzione quando l'evento è rilevante.

• Corte Costituzionale, sentenza n. 8/2016

  Ha ritenuto costituzionalmente compatibile la disciplina del commissariato e della successione dei rapporti alla fine dello stato di emergenza, chiarendo che i rapporti residui devono essere ricondotti al sistema ordinario di competenze.

Massime di principio

• Quando un ufficio commissariale nominato ai sensi della legge n. 225/1992 cessa la sua operatività, i rapporti residui in materia di competenza vengono generalmente riconosciuti come trasferiti all'ente ordinariamente competente (successione universale) se ricorrono le condizioni previste dalla normativa nazionale.
• La Presidenza del Consiglio non è automaticamente successore dei rapporti del commissariato: va verificato se il commissario sia stato rappresentante o designato dall'ente ordinario; in assenza di ciò la titolarità passa all'ente territoriale competente (es. Regione).
• Se la cessazione dell'ente avviene durante il processo, il giudice deve valutare l'interruzione del processo ai sensi dell'art. 300 c.p.c. e adottare le misure per la riassunzione o la prosecuzione del giudizio nei confronti del successore individuato (art. 110 c.p.c.), anziché rigettare la domanda per difetto di titolarità.
• La prova documentale della cessazione (es. OPCM pubblicate) è idonea a far scattare l'obbligo di interventi processuali (interruzione/riassunzione); le notifiche e le costituzioni effettuate all'Avvocatura dello Stato per l'ente cessato possono essere valide, ma non escludono l'obbligo del giudice di ricostruire la bilateralità con il successore.
• In casi analoghi è consigliabile, da parte del ricorrente, chiedere esplicitamente l'accertamento della cessazione e l'interruzione del processo e, se necessario, la chiamata in causa del presunto successore per evitare che il giudizio venga dichiarato improseguibile o che si ripeta l'azione.
• Nel valutare legittimazione passiva e regime contrattuale (es. CCNL applicabile) va sempre accertata la concreta titolarità del rapporto in capo all'amministrazione chiamata in giudizio e la disciplina applicabile al periodo storico in cui le prestazioni sono state rese.