Sentenza n. 6021/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante aveva presentato istanza di permesso di costruire per la realizzazione di una struttura ludico-ricreativa e di una palestra su un terreno ricadente in zona F1 del PRG. Dopo una prima richiesta di integrazione documentale, presentata oltre il termine indicato dall’art. 20, comma 5, del d.P.R. 380/2001, e dopo il deposito dell’integrazione da parte dell’interessato, il Comune aveva adottato una delibera consiliare recante un regolamento per la realizzazione di attrezzature di interesse pubblico nelle zone F1 e aveva richiesto un’ulteriore integrazione documentale, richiamando anche il permesso di costruire convenzionato. L’appellante sosteneva che il termine di novanta giorni fosse ormai decorso e che si fosse formato il silenzio-assenso; deduceva inoltre che la delibera consiliare costituisse una variante urbanistica, soggetta al procedimento previsto dal regolamento regionale n. 5/2011, e contestava l’applicazione dell’art. 28-bis del d.P.R. 380/2001 a un’istanza originariamente assoggettata alla procedura ordinaria dell’art. 20. I motivi d’appello riguardavano errori in iudicando e in procedendo, ultrapetizione, violazione dell’art. 20 del d.P.R. 380/2001, violazione e falsa applicazione della l.r. 16/2004 e del regolamento regionale n. 5/2011, nonché violazione dell’art. 28-bis del d.P.R. 380/2001.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto al silenzio-assenso, il Consiglio di Stato ha confermato in via generale che il titolo edilizio può formarsi per silentium anche quando l’intervento non sia conforme alla normativa, purché l’istanza possieda i requisiti essenziali previsti dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. 380/2001. Tuttavia, tale principio non è stato ritenuto applicabile nella fattispecie concreta, poiché, prima della scadenza del termine per la formazione del silenzio, era intervenuta la delibera consiliare n. 143/2024, recante una modifica integrativa della disciplina regolamentare applicabile. La sopravvenienza normativa aveva quindi modificato i presupposti giuridici da valutare e rendeva legittima la successiva richiesta comunale di integrazione documentale del 26 settembre 2024. Quanto alla delibera consiliare, il Collegio ha escluso che essa costituisse una variante urbanistica. La zona F1 era già destinata dal PRG a standard e attrezzature di interesse pubblico; la delibera si limitava a disciplinare le modalità di realizzazione da parte dei privati e di effettiva fruizione pubblica delle attrezzature, attraverso una convenzione, un atto di asservimento o un regolamento d’uso. Il richiamo al permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis del d.P.R. 380/2001 è stato qualificato come descrittivo e sui generis, non idoneo a trasformare la disciplina in una variante urbanistica né a imporre l’applicazione del relativo procedimento di approvazione. Il Consiglio di Stato ha valorizzato l’effettivo contenuto dell’atto e il potere concretamente esercitato, prescindendo dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione. La convenzione è stata ritenuta finalizzata non all’urbanizzazione di un’area assoggettata a piano attuativo, ma ad assicurare la destinazione pubblica, la gestione, la fruizione da parte dei cittadini e i poteri comunali di controllo sulle attrezzature realizzate dai privati. Il richiamo all’art. 31-bis della l.r. 16/2004 è stato giudicato inconferente, poiché tale disposizione non era richiamata dall’atto impugnato; in ogni caso, la previsione di una convenzione diretta ad assicurare la fruizione pubblica era già implicita nella disciplina delle zone F1. Spese del grado compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire può formarsi anche in presenza di una non conformità dell’intervento, purché l’istanza possieda i requisiti essenziali previsti dal comma 1; tuttavia, una modifica sopravvenuta dei presupposti giuridici prima della scadenza del termine impone una nuova valutazione e impedisce di ritenere consolidata la formazione del titolo sulla base della disciplina precedente.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, … sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni

  La scadenza del termine procedimentale rende inefficaci le determinazioni tardive, residuando, ove ne ricorrano i presupposti, il potere di autotutela.

• art. 2, comma 2-bis, l. 241/1990

  Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell’intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo

  L’attestazione richiesta dal privato deve dare conto del decorso dei termini e dell’intervenuto silenzio-assenso.

• art. 21, comma 1, l. 241/1990

  Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell’attività e dei suoi effetti a legge o la sanatoria prevista dagli articoli medesimi …

  In caso di dichiarazioni non false ma incomplete, il silenzio-assenso può comunque perfezionarsi, ferma la necessità che sussistano gli altri requisiti dell’istanza.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il richiamo al permesso di costruire convenzionato non determina, di per sé, l’applicazione della disciplina tipica dell’istituto quando la convenzione è utilizzata per garantire la fruizione pubblica di attrezzature già previste dalla disciplina urbanistica.

• art. 31-bis l.r. 16/2004

  Sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, i proprietari o i soggetti aventi diritti reali, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare gli interventi a propria cura e spese, adeguandosi alle prescrizioni del Piano

  La disposizione è stata ritenuta inconferente perché non richiamata dall’atto impugnato; la possibilità di imporre una convenzione per assicurare la fruizione pubblica era comunque già implicita nella disciplina delle zone F1.

• d.m. 1444/1968

  Gli standard urbanistici individuano i rapporti massimi tra gli insediamenti e gli spazi pubblici destinati alle attività collettive, al verde pubblico e ai parcheggi e rientrano nell’esercizio della funzione di pianificazione urbanistica.

• artt. 2, 4 e 7 regolamento regionale n. 5/2011

  Il procedimento previsto per le varianti urbanistiche non si applica quando l’atto comunale non modifica la destinazione urbanistica, ma disciplina le modalità attuative e di fruizione pubblica di una destinazione già prevista dal PRG.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire può formarsi anche quando l’intervento richiesto non sia conforme alla normativa urbanistica, purché l’istanza possieda i requisiti essenziali previsti dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. 380/2001; la non conformità incide sull’illegittimità del titolo eventualmente formatosi, non necessariamente sul perfezionamento della fattispecie tacita.
• La formazione del silenzio-assenso presuppone che, durante il termine procedimentale, restino invariati i presupposti normativi e fattuali della decisione. Una modifica sopravvenuta della disciplina applicabile prima della scadenza del termine impone una nuova valutazione dei requisiti del titolo e legittima l’amministrazione a richiedere integrazioni documentali coerenti con la disciplina sopravvenuta.
• Un atto amministrativo deve essere qualificato in base al suo effettivo contenuto, alla funzione concretamente perseguita e al potere esercitato, non in base al nomen iuris attribuitogli dall’amministrazione. Il richiamo al permesso di costruire convenzionato non rende l’atto una variante urbanistica se esso non modifica la destinazione di zona ma disciplina modalità di attuazione e fruizione pubblica di una destinazione già prevista.
• La disciplina delle zone urbanistiche destinate a standard e attrezzature di interesse pubblico può prevedere, senza costituire variante al PRG, convenzioni o strumenti equivalenti diretti ad assicurare l’assoggettamento all’uso pubblico, la gestione, la fruizione da parte dei cittadini e i poteri comunali di controllo sulle opere realizzate da soggetti privati.

Come è indicizzato