Sentenza n. 5791/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa, aggiudicataria di un appalto quinquennale di ristorazione ospedaliera, aveva richiesto la revisione dei prezzi per i periodi dal 1° dicembre 2021 al 30 novembre 2022 e dal 1° dicembre 2022 al 30 novembre 2023, richiamando gli indici ISTAT FOI, nonché per il periodo dal 1° dicembre 2023 al 30 novembre 2024. L’amministrazione aveva riconosciuto la revisione soltanto per derrate, utenze e trasporti-carburante, applicando gli indici in misura ponderata rispetto al peso delle singole voci di costo, e aveva poi negato la revisione per l’ultimo periodo per insufficienza della documentazione comprovante l’effettivo incremento dei costi. L’appellante ha dedotto: la natura di diritto soggettivo della pretesa revisionale; l’illegittimità della limitazione della revisione ad alcune voci di costo e della richiesta di prova degli incrementi effettivamente sostenuti; il diritto alla revisione per il periodo successivo; nonché la decorrenza degli interessi moratori dalla maturazione del credito e non dal provvedimento espresso di riconoscimento. L’amministrazione ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto un’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione di alcuni precedenti provvedimenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo manifestamente infondate le censure e prescindendo dall’esame dell’eccezione preliminare in applicazione del criterio della ragione più liquida. Ha confermato che la revisione prezzi presenta una struttura bifasica: nella fase relativa all’an debeatur l’impresa è titolare di un interesse legittimo pretensivo e l’amministrazione esercita un potere autoritativo tecnico-discrezionale; solo dopo il riconoscimento della spettanza del compenso può configurarsi un diritto soggettivo quanto al quantum. L’art. 115 d.lgs. 163/2006, richiamato dal contratto, ha natura speciale e imperativa e mira al riequilibrio del sinallagma, ma non elimina l’alea imprenditoriale. L’impresa deve provare puntualmente gli incrementi dei costi e le circostanze eccezionali che giustifichino uno scostamento dai criteri oggettivi. L’indice FOI costituisce un limite massimo e non impone il riconoscimento automatico della relativa percentuale sull’intero corrispettivo: l’amministrazione può riconoscere una percentuale inferiore, purché sulla base di adeguata istruttoria e motivazione. Nel caso concreto, l’ASST aveva svolto un’istruttoria partecipata e aveva calcolato la revisione in relazione agli incrementi documentati delle sole voci indicate dall’impresa; quest’ultima non aveva provato aumenti imprevisti della manodopera o di altri elementi dell’offerta. Per il periodo 1° dicembre 2023-30 novembre 2024 l’impresa non aveva contestato nel merito le ragioni poste dall’amministrazione a fondamento del diniego. Gli interessi moratori decorrono dal provvedimento espresso di riconoscimento del compenso revisionale, poiché solo tale provvedimento rende determinata la spettanza del compenso. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.

  La revisione prezzi richiede un’istruttoria amministrativa fondata su dati oggettivi; la disposizione è speciale e imperativa, ma non attribuisce all’impresa un diritto automatico all’applicazione integrale dell’indice FOI né elimina l’alea imprenditoriale.

• art. 7, comma 4, lettera c), d.lgs. 163/2006

  costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali

  I dati sui costi standardizzati costituiscono uno dei riferimenti oggettivi dell’istruttoria per la revisione del corrispettivo.

• art. 7, comma 5, d.lgs. 163/2006

  ISTAT ... cura la rilevazione e la elaborazione dei prezzi di mercato dei principali beni e servizi acquisiti dalle amministrazioni aggiudicatrici, provvedendo alla comparazione, su base statistica, tra questi ultimi e i prezzi di mercato.

  I dati statistici elaborati da ISTAT concorrono alla determinazione dei parametri oggettivi da utilizzare nell’istruttoria revisionale.

• art. 133, comma 1, lettera e), punto 2), c.p.a.

  La revisione dei prezzi nei contratti pubblici rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, senza che il diverso atteggiarsi delle posizioni giuridiche nella fase dell’an e del quantum incida sul riparto di giurisdizione.

• art. 73 c.p.a.

  La causa è stata definita dopo lo scambio delle memorie difensive previsto dalla disposizione.

• art. 1339 c.c.

  La disciplina imperativa sulla revisione prezzi può inserirsi automaticamente nel contratto in sostituzione di pattuizioni difformi.

• art. 1419 c.c.

  La natura imperativa della disciplina revisionale può determinare la sostituzione delle clausole contrattuali incompatibili, secondo il principio richiamato dal giudice.

Massime di principio

• Nella revisione prezzi dei contratti pubblici di servizi o forniture, la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo pretensivo quanto alla spettanza della revisione, poiché l’amministrazione deve verificare con istruttoria tecnico-discrezionale la sussistenza dei presupposti; solo dopo il riconoscimento del compenso può configurarsi un diritto soggettivo con riguardo alla sua quantificazione.
• La revisione prezzi mira a preservare l’equilibrio finanziario del contratto di durata, ma non neutralizza l’alea imprenditoriale e non garantisce all’appaltatore il ristoro automatico di ogni aumento generalizzato dei costi.
• L’impresa che richiede la revisione prezzi deve fornire una documentazione puntuale e idonea a dimostrare gli incrementi effettivamente sostenuti e il loro impatto sul sinallagma contrattuale; l’onere probatorio deriva dal principio di autoresponsabilità dell’operatore economico.
• L’indice ISTAT FOI costituisce un limite massimo di riferimento per la revisione e non impone l’applicazione integrale della relativa percentuale all’intero corrispettivo; l’amministrazione può riconoscere una percentuale inferiore o limitare il calcolo alle voci di costo documentate, purché proceda a un’istruttoria adeguata e motivata.
• Un nuovo contratto collettivo nazionale di lavoro, in quanto circostanza ordinaria e prevedibile nell’esecuzione di un contratto di durata, non costituisce di per sé una circostanza eccezionale idonea a giustificare il superamento dei criteri oggettivi ordinariamente utilizzati per la revisione prezzi.
• Gli interessi moratori sul compenso revisionale decorrono dal provvedimento espresso con cui l’amministrazione riconosce la spettanza del compenso, poiché prima di tale riconoscimento la pretesa non è ancora determinata ed esigibile come credito revisionale.

Come è indicizzato