Sentenza n. 3137/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’ART ha appellato la sentenza del TAR Piemonte deducendo, in primo luogo, l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum spiegato in primo grado da ulteriori compagnie aeree e dall’associazione internazionale di categoria, poiché tali soggetti, essendo direttamente incisi dalla delibera impugnata e titolari di un autonomo interesse all’annullamento, avrebbero dovuto proporre tempestivo ricorso e non utilizzare l’intervento per eludere il termine decadenziale. Nel merito, l’ART ha contestato l’affermazione del TAR secondo cui la delibera n. 92/2024 avrebbe invaso le competenze dell’ENAC e violato il diritto dell’Unione europea. Ha sostenuto che l’art. 37 d.l. n. 201/2011 le attribuisce competenza generale in tutti i settori del trasporto, inclusa la definizione del contenuto minimo dei diritti degli utenti, e che le competenze dell’ART e dell’ENAC sarebbero differenti: all’ENAC spetterebbero vigilanza e sanzioni per le violazioni dei regolamenti europei, mentre all’ART competerebbe l’adozione di misure regolatorie generali e astratte di tutela degli utenti. Sono stati inoltre dedotti la natura tecnico-discrezionale delle scelte dell’Autorità, la proporzionalità e ragionevolezza delle misure, nonché il contrasto della sentenza con i principi europei di proporzionalità e sussidiarietà. La delibera ART aveva introdotto misure sul trattamento dei reclami dei passeggeri e, in particolare, obblighi ulteriori per i vettori e un meccanismo di indennizzo automatico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo di appello, ritenendo inammissibile l’intervento spiegato in primo grado dai soggetti direttamente incisi dalla delibera. L’art. 28, comma 2, c.p.a. consente l’intervento solo a chi non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni; pertanto, il cointeressato che avrebbe potuto proporre autonoma impugnazione deve rispettare il termine decadenziale e non può introdurre nel giudizio una posizione autonoma mediante intervento tardivo. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata limitatamente a tale statuizione. Il Consiglio di Stato ha invece respinto tutti gli altri motivi e confermato, nella sostanza, l’annullamento della delibera ART. Ha rilevato che l’art. 37 d.l. n. 201/2011 attribuisce all’ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, ma impone l’esercizio delle competenze in conformità alla disciplina europea e fa salve le competenze di altre amministrazioni. I regolamenti CE n. 261/2004 e n. 1107/2006 costituiscono una disciplina direttamente applicabile, completa e armonizzata dei diritti dei passeggeri e attribuiscono agli Stati membri essenzialmente compiti di enforcement, mediante organismi designati responsabili della vigilanza e dell’adozione delle misure necessarie a garantire l’effettività dei diritti. In Italia tale funzione è stata attribuita all’ENAC. L’atto ART non si limitava a disciplinare profili organizzativi o procedurali dei reclami, ma introduceva obblighi ulteriori e un autonomo indennizzo automatico, diverso dalla compensazione prevista dal regolamento n. 261/2004 perché svincolato dall’accertamento di un inadempimento sostanziale e privo delle relative cause di esclusione. La misura incideva quindi sul contenuto sostanziale dei diritti dei passeggeri, alterava l’equilibrio uniforme della disciplina europea e imponeva oneri aggiuntivi ai vettori operanti in Italia. L’ART aveva pertanto ecceduto i limiti delle proprie attribuzioni. Le spese sono state compensate nei confronti degli intervenienti in primo grado; l’ART è stata condannata alle spese del grado d’appello nei confronti dell’ENAC e dei ricorrenti originari.

Norme richiamate

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

  L’intervento del cointeressato è ammissibile solo se il soggetto non è decaduto dall’azione autonoma; l’intervento non può eludere il termine per impugnare né introdurre posizioni autonome ormai non più azionabili.

• art. 37, comma 1, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Le competenze dell’ART devono essere esercitate in conformità alla disciplina europea.

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Attribuisce all’ART il potere di definire il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, esigibili dagli utenti dei servizi di trasporto; tale potere è comunque limitato dal diritto europeo e dalle competenze attribuite ad altre amministrazioni.

• art. 37, comma 4, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Fa salve le competenze attribuite ad altre amministrazioni e impedisce all’ART di intervenire in ambiti riservati a organismi diversi.

• art. 16, par. 1, regolamento (CE) n. 261/2004

  Ciascuno Stato membro designa un organismo responsabile dell’applicazione del regolamento, competente a vigilare sul rispetto delle disposizioni e ad adottare le misure necessarie, anche sanzionatorie, per garantirne l’effettività.

• art. 14 regolamento (CE) n. 1107/2006

  Gli Stati membri designano organismi responsabili dell’applicazione del regolamento e stabiliscono le sanzioni per le violazioni della disciplina europea.

• d.lgs. n. 69/2006

  Attribuisce all’ENAC poteri di vigilanza e sanzionatori in relazione alle violazioni della normativa europea sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo.

• d.lgs. n. 24/2009

  Concorre ad attribuire all’ENAC le funzioni nazionali di vigilanza e applicazione della disciplina europea sui diritti dei passeggeri.

• regolamento (CE) n. 261/2004

  Disciplina in modo direttamente applicabile e armonizzato i diritti dei passeggeri e i relativi meccanismi di compensazione e enforcement, senza lasciare agli Stati membri un potere generale di ampliamento del contenuto sostanziale dei diritti.

• regolamento (CE) n. 1107/2006

  Stabilisce una disciplina europea uniforme dei diritti delle persone con disabilità o a mobilità ridotta nel trasporto aereo e dei relativi meccanismi nazionali di applicazione.

Massime di principio

• L’intervento del cointeressato nel processo amministrativo è inammissibile quando il soggetto, direttamente inciso dall’atto impugnato, sia decaduto dall’azione autonoma: l’intervento non può essere utilizzato per eludere il termine di impugnazione o per introdurre una posizione autonoma ormai non più azionabile.
• Quando una disciplina europea direttamente applicabile realizza un’armonizzazione completa e uniforme dei diritti degli utenti e delle condizioni operative di un settore transfrontaliero, gli Stati membri e le autorità nazionali possono assicurarne l’enforcement, ma non possono introdurre, mediante atti regolatori nazionali, nuovi diritti sostanziali o obblighi ulteriori incompatibili con l’equilibrio stabilito dal legislatore europeo.
• Il potere nazionale di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti deve essere esercitato nel rispetto della disciplina europea e delle competenze attribuite ad altre amministrazioni; esso non consente di intervenire su materie già compiutamente disciplinate da regolamenti europei direttamente applicabili.
• La previsione di un indennizzo automatico collegato al mero ritardo nella risposta a un reclamo, svincolato dall’accertamento di una violazione sostanziale e privo di cause di esclusione analoghe a quelle previste dalla disciplina europea, costituisce introduzione di un nuovo diritto sostanziale e non una mera regolazione procedurale dei reclami.
• L’organismo nazionale designato per l’applicazione di regolamenti europei sui diritti dei passeggeri è competente a vigilare sul rispetto della disciplina europea e ad adottare le misure necessarie per garantirne l’effettività; un’autorità nazionale diversa non può sostituirsi a tale organismo introducendo una disciplina autonoma che alteri il regime uniforme europeo.

Come è indicizzato