Sentenza n. 1659/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda il programma di razionalizzazione del settore delle fonderie di ghisa e acciaio previsto dall’art. 12 della legge n. 273/2002 e attuato dal d.m. n. 73/2004. La società Metalfond aveva chiesto un contributo per la distruzione degli impianti e la riduzione della capacità produttiva; il Ministero aveva inizialmente ammesso un contributo complessivo di 1.195.029,75 euro e poi determinato definitivamente l’indennizzo in 1.181.404,74 euro. Dopo la sospensione dell’erogazione per criticità connesse alla mancata notifica della misura alla Commissione europea, il Ministero autorizzava nel 2013 il pagamento di soli 200.000 euro secondo il regime de minimis. Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR, deducendo: erronea qualificazione del provvedimento ministeriale come mero atto sospensivo anziché atto implicito di autotutela e revoca parziale; violazione delle garanzie partecipative, dell’art. 21-nonies l. 241/1990, del legittimo affidamento, della proporzionalità e ragionevolezza, dell’obbligo di motivazione e dei principi di coerenza dell’azione amministrativa; erronea qualificazione del contributo come aiuto di Stato; difetto di giurisdizione sulle domande di pagamento della differenza contributiva e di risarcimento del danno da ritardo; difetto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello con parziale riforma della sentenza. Ritiene fondata la censura relativa alla qualificazione dell’atto ministeriale: il provvedimento, pur ambiguo e privo di un’esplicita revoca, deve essere interpretato come autorizzazione definitiva al pagamento di 200.000 euro e come implicita revoca della parte eccedente, motivata dalla mancata notifica della misura alla Commissione europea. Tuttavia respinge la domanda di annullamento con motivazione sostitutiva. Alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2025, la misura costituisce aiuto di Stato soggetto a preventiva notifica, poiché conferisce un vantaggio economico alle imprese in un settore aperto alla concorrenza e caratterizzato da sovraccapacità produttiva. Il confronto rilevante non è con il prezzo ottenibile vendendo l’impianto ancora funzionante, ma con quanto l’impresa avrebbe ricavato dalla spontanea chiusura e dismissione dell’impianto, mediante vendita dei singoli macchinari, componenti o rottame, tenendo conto dei costi di distruzione e smaltimento. Gli appellanti non hanno provato che tale dismissione avrebbe prodotto un valore pari o superiore al contributo, mentre il contributo era parametrato al margine di contribuzione, superiore al valore residuo degli impianti. Poiché l’aiuto non risultava autorizzato, la sospensione o il recupero dell’erogazione eccedente 200.000 euro era doveroso per le autorità nazionali; risultano quindi recessivi i principi ordinari dell’autotutela, inclusi il termine ragionevole, la partecipazione procedimentale, la motivazione e la tutela dell’affidamento, e può rendersi necessaria la disapplicazione di norme nazionali incompatibili con il diritto dell’Unione. Il Consiglio di Stato riforma invece il capo relativo alla giurisdizione: appartengono alla giurisdizione esclusiva amministrativa sia la domanda di pagamento della differenza contributiva e di risarcimento del danno da ritardo, sia la domanda di risarcimento per lesione del legittimo affidamento, trattandosi di controversie riconducibili alla materia degli aiuti di Stato prevista dall’art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a. e, quanto al danno da ritardo, dall’art. 133, comma 1, lett. a.1), c.p.a. La causa è quindi rinviata al TAR Marche ai sensi dell’art. 105 c.p.a. per l’esame delle tre domande risarcitorie e di pagamento. Le spese delle domande definite sono compensate; quelle relative alle domande rimesse restano al definitivo.

Norme richiamate

• art. 12 l. 273/2002

  nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato

  Base legislativa del programma di razionalizzazione del settore delle fonderie, volto anche alla riduzione della capacità produttiva e alla rilocalizzazione o innovazione degli impianti.

• art. 2 d.m. 13 gennaio 2004, n. 73

  La misura del contributo fa riferimento al più elevato dei due valori previsti dalla Comunicazione della U.E. C (2002) 315 del 7 marzo 2002

  Disciplina il contributo per la distruzione fisica degli impianti, parametrandolo al margine di contribuzione a costi fissi o al valore residuo degli impianti e prevedendo percentuali diverse in relazione alla riorganizzazione produttiva.

• art. 51-quater d.l. 248/2007, conv. in l. 31/2008

  Ha ribadito che l’incentivo doveva essere corrisposto secondo le modalità del d.m. 6 febbraio 2006.

• art. 107, par. 1, TFUE

  La misura integra un aiuto di Stato quando conferisce un vantaggio economico selettivo idoneo a incidere sugli scambi e sulla concorrenza, salvo che il beneficiario avrebbe potuto ottenere un vantaggio comparabile in condizioni normali di mercato.

• art. 108, par. 3, TFUE

  Il divieto di dare esecuzione ad aiuti soggetti a notifica prima dell’autorizzazione della Commissione ha effetto diretto e impone alle autorità nazionali di sospendere o recuperare gli aiuti illegali.

• art. 133, comma 1, lett. a.1), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative al risarcimento del danno da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative agli atti e provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’art. 108, par. 3, TFUE, comprese le domande di pagamento e quelle risarcitorie connesse.

• art. 105 c.p.a.

  Consente il rinvio al primo giudice quando il giudice d’appello annulla il capo della sentenza che ha erroneamente negato la giurisdizione o omesso l’esame di domande devolute al giudice amministrativo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le ordinarie garanzie e condizioni dell’annullamento d’ufficio sono recessive rispetto all’obbligo derivante dal diritto dell’Unione di sospendere o recuperare aiuti di Stato illegali.

• art. 3 l. 241/1990

  Le contestazioni relative all’insufficienza della motivazione non impediscono la sospensione o il recupero di un aiuto di Stato illegale quando l’intervento nazionale è imposto dal diritto dell’Unione.

Massime di principio

• Una misura nazionale che attribuisce a imprese di un settore aperto alla concorrenza un contributo per la dismissione di impianti costituisce aiuto di Stato se il beneficio è economicamente più vantaggioso di quanto l’impresa avrebbe ottenuto, in condizioni normali di mercato, chiudendo l’impianto e vendendone separatamente macchinari, componenti o rottame, tenendo conto dei costi di distruzione e smaltimento.
• Per verificare la sussistenza del vantaggio selettivo non si deve comparare il contributo con il valore ipotetico dell’impianto ancora funzionante e produttivo, ma con la contropartita economica conseguibile mediante la dismissione effettiva dell’unità produttiva, quando la misura presuppone la cessazione permanente dell’attività.
• Il divieto di esecuzione degli aiuti di Stato non notificati previsto dall’art. 108, par. 3, TFUE ha effetto diretto e impone alle autorità nazionali di sospendere o recuperare l’aiuto illegale anche d’ufficio, senza necessità di un previo ordine della Commissione europea.
• Quando l’amministrazione sospende o recupera un aiuto di Stato illegale per assicurare l’effetto utile dell’art. 108, par. 3, TFUE, le ordinarie garanzie e condizioni dell’autotutela amministrativa, quali termine ragionevole, partecipazione, motivazione e tutela dell’affidamento, non possono impedire l’adempimento dell’obbligo unionale; occorre, se necessario, disapplicare la disciplina nazionale incompatibile.
• Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a. le domande relative al pagamento di somme riconducibili a un aiuto di Stato illegale e le domande risarcitorie direttamente connesse agli atti e alle condotte amministrative adottati in tale materia.
• La domanda di risarcimento del danno da lesione dell’affidamento nella legittimità di un provvedimento amministrativo rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando il rapporto sostanziale appartiene a una delle materie elencate dall’art. 133 c.p.a., tra cui quella degli aiuti di Stato.

Come è indicizzato