Sentenza n. 55/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Città Metropolitana ha impugnato la sentenza del TAR deducendo tre gruppi di censure. In primo luogo, ha lamentato la violazione degli artt. 63, comma 4, 66 e 88, comma 2, lettera d), c.p.a., nonché il difetto di motivazione, sostenendo che il giudice di primo grado avrebbe demandato al verificatore la soluzione di una questione giuridica, concernente il metodo di calcolo della compensazione, anziché un accertamento tecnico, e avrebbe recepito le conclusioni della verificazione senza adeguata motivazione. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 l. n. 241/1990, dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, dell’art. 1-septies d.l. n. 73/2021 e del d.m. 4 aprile 2022, contestando che il TAR avesse attribuito efficacia vincolante alla circolare ministeriale del 25 novembre 2021, che non costituisce fonte del diritto e non è comunque espressione di subordinazione gerarchica della Città Metropolitana al Ministero. In terzo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, dell’art. 1-septies d.l. n. 73/2021, del d.m. 4 aprile 2022 e del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, sostenendo che la compensazione avrebbe dovuto essere calcolata applicando la variazione percentuale ai prezzi effettivi contrattuali, e non ai prezzi medi parametrici individuati dai decreti ministeriali; diversamente, si sarebbe determinato un eccesso di compensazione. L’impresa appellata ha riproposto le domande non esaminate in primo grado e ha chiesto il rigetto dell’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha escluso che il verificatore abbia ricevuto il compito di scegliere il metodo giuridicamente corretto di calcolo: il quesito riguardava la quantificazione tecnica dell’importo dovuto mediante due diverse modalità operative, una conforme alla circolare ministeriale e una seguita dall’amministrazione. La verificazione è stata quindi ritenuta pertinente, trattandosi di accertamenti tecnici complessi; le relative conclusioni potevano essere superate solo in presenza di manifesta erroneità, non ravvisata nel caso concreto. Quanto ai restanti motivi, il Collegio ha interpretato l’art. 1-septies d.l. n. 73/2021 nel senso che la compensazione deve essere determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati e contabilizzati le variazioni percentuali dei prezzi rilevate dai decreti ministeriali, al netto dell’alea prevista dalla legge e con riferimento alla data dell’offerta. I prezzi ministeriali costituiscono valori parametrici di riferimento per il calcolo dell’indennizzo e non incidono sul prezzo contrattuale originario. La variazione percentuale non deve quindi essere applicata al prezzo effettivamente pattuito, bensì al valore parametrico determinato secondo i decreti ministeriali. La circolare ministeriale del 25 novembre 2021 non è stata considerata fonte normativa vincolante, ma atto esplicativo volto ad assicurare uniformità e omogeneità nell’applicazione dell’istituto, senza portata integrativa o modificativa della legge. La compensazione è stata qualificata come ristoro straordinario e forfettario dello squilibrio derivante dall’aumento eccezionale dei costi, non come integrazione del corrispettivo o revisione del prezzo in senso stretto. Spese del grado d’appello integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1-septies d.l. n. 73/2021, convertito dalla l. n. 106/2021

  La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, dall’1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell’offerta, eccedenti l’8 per cento se riferite esclusivamente all’anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni.

  La variazione percentuale deve essere applicata alle quantità dei materiali impiegati e contabilizzati, utilizzando i valori parametrici individuati dai decreti ministeriali; non deve essere applicata ai prezzi effettivamente pattuiti nel contratto. La compensazione costituisce un ristoro straordinario e forfettario dello squilibrio sopravvenuto, non un’integrazione del corrispettivo né una revisione del prezzo in senso stretto.

• d.m. 4 aprile 2022

  Rilevazione delle variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all’8 per cento, verificatesi nel secondo semestre dell’anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi

  Il decreto ministeriale fornisce i dati parametrici e le variazioni percentuali necessari per quantificare la compensazione prevista dall’art. 1-septies d.l. n. 73/2021.

• d.m. 11 novembre 2021

  È richiamato quale decreto contenente le tabelle e i prezzi medi di riferimento utilizzati per il calcolo della compensazione.

• circolare M.I.M.S. 25 novembre 2021

  Non costituisce fonte normativa, né integra o modifica l’art. 1-septies; ha valore esplicativo e operativo, finalizzato ad assicurare uniformità e omogeneità di comportamenti nell’applicazione della compensazione.

• artt. 63 e 66 c.p.a.

  La verificazione è ammissibile quando la controversia richiede l’accertamento di fatti complessi mediante competenze tecniche specifiche, in funzione consultiva del giudice.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  La sentenza deve motivare la decisione; nel caso concreto non è stata ravvisata una carenza motivazionale per il recepimento degli esiti della verificazione.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente all’appellato di riproporre le domande e le eccezioni non esaminate nella sentenza impugnata.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il deposito di memorie e repliche in vista dell’udienza di discussione.

• d.lgs. 231/2002

  Richiamato dal giudice di primo grado per la decorrenza degli interessi sull’importo della compensazione riconosciuta.

Massime di principio

• La verificazione è utilizzabile quando la decisione richiede l’accertamento di fatti complessi mediante competenze tecniche specialistiche; essa opera in funzione consultiva del giudice e non attribuisce al verificatore il potere di decidere la controversia o di compiere valutazioni giuridiche riservate al Collegio.
• Le conclusioni del verificatore, una volta ritenuta necessaria la specifica competenza tecnica, possono essere disattese dal giudice soltanto in presenza di una manifesta erroneità immediatamente rilevabile.
• La compensazione straordinaria prevista dall’art. 1-septies d.l. n. 73/2021 si determina applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati e contabilizzati le variazioni percentuali dei prezzi rilevate dai decreti ministeriali, con riferimento alla data dell’offerta e al netto dell’alea prevista dalla legge.
• I prezzi medi e gli altri valori indicati nei decreti ministeriali per la compensazione dei rincari dei materiali hanno natura parametrica e servono esclusivamente a quantificare il ristoro; non modificano il prezzo effettivo stabilito nel contratto e la variazione percentuale non deve essere applicata al prezzo contrattuale pattuito.
• La circolare ministeriale che illustra le modalità operative della compensazione non è fonte normativa e non può integrare o modificare la disciplina legislativa, ma può avere funzione esplicativa e assicurare uniformità e omogeneità nell’applicazione dell’istituto quando resta coerente con la legge.
• La compensazione prevista per gli aumenti eccezionali dei materiali da costruzione è un ristoro legislativo, straordinario e forfettario dello squilibrio sopravvenuto; non costituisce integrazione del corrispettivo né revisione del prezzo in senso stretto diretta a coprire integralmente la differenza tra prezzo contrattuale e prezzo di mercato.

Come è indicizzato