Sentenza n. 2448/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguardava una procedura comparativa per la concessione di contributi pubblici nell’ambito della sottomisura 10.2 del Programma di Sviluppo Rurale Nazionale 2014-2020, relativa alla conservazione e allo sviluppo sostenibile delle risorse genetiche in agricoltura. Nel comparto “Bovini latte”, i progetti dell’appellante e della controinteressata avevano ottenuto entrambi 95 punti. L’appellante deduceva, in sintesi: il conflitto di interessi del CREA e del suo direttore, chiamati a rendere un parere tecnico decisivo nonostante precedenti rapporti con la controinteressata; la violazione degli artt. 8 e 9 dell’avviso, poiché la valutazione dei criteri di selezione e dei criteri sussidiari in caso di parità sarebbe spettata esclusivamente alla Commissione esaminatrice, mentre l’Autorità di gestione aveva rimesso la questione al CREA e aveva deciso sulla base del relativo parere; la violazione del principio di preventiva fissazione dei criteri di valutazione e dell’art. 12 l. 241/1990; l’erronea attribuzione del punteggio alla controinteressata quanto al numero delle razze considerate; carenze istruttorie, travisamento, illogicità e violazione della lex specialis nella valutazione delle azioni riferite alla razza Bruna e nel computo delle caratterizzazioni fenotipiche e genotipiche; nonché vizi del provvedimento finale di concessione. L’appellante chiedeva sia l’attribuzione della prima posizione, sia, in subordine, la rinnovazione della fase conclusiva della procedura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto ammissibili i motivi di appello e ha escluso che la realizzazione del progetto della controinteressata determinasse l’improcedibilità dell’azione: il fatto compiuto non impedisce né l’eventuale attribuzione del bene della vita né il riconoscimento di una nuova chance mediante riedizione del potere. Nel merito, ha respinto la censura relativa al punteggio iniziale e al conflitto di interessi. Non è stato provato alcun perfezionamento del rapporto contrattuale di consulenza tra CREA e controinteressata, né un interesse personale del direttore del CREA; pertanto non è stata ravvisata la violazione dell’art. 6-bis l. 241/1990 o dell’art. 97 Cost. Sono state invece accolte le censure relative alla violazione della lex specialis e al difetto di competenza dell’Autorità di gestione. Gli artt. 8 e 9 dell’avviso riservavano alla Commissione esaminatrice l’intera attività valutativa, inclusa l’applicazione dei criteri sussidiari in caso di parità e la formazione della graduatoria. All’Autorità di gestione spettava approvare gli atti e verificare la legittimità dell’operato della Commissione, non sostituirsi ad essa nelle valutazioni di merito. Il parere del CREA, inoltre, non costituiva un mero accertamento tecnico fondato su regole certe, ma espressione di discrezionalità tecnica, poiché prospettava più interpretazioni opinabili del criterio relativo al numero di caratterizzazioni e ne preferiva una in termini non certi. L’Autorità di gestione, facendo propria tale valutazione e utilizzandola per dirimere l’ex aequo, aveva invaso il perimetro valutativo riservato alla Commissione. Il Consiglio di Stato ha quindi riformato la sentenza del TAR, annullato gli atti successivi al verbale della Commissione del 29 giugno 2021, che aveva attribuito 95 punti a entrambi i progetti, e disposto la rinnovazione della valutazione da parte della Commissione in diversa composizione, con applicazione dei criteri dell’art. 9, punto 5, dell’avviso. Le ulteriori censure sul merito della valutazione sono state assorbite, perché riguardavano un potere amministrativo ancora da esercitare. Le spese del doppio grado, liquidate in complessivi 6.000 euro oltre accessori, sono state poste in parti uguali a carico del Ministero e della controinteressata; spese compensate nei confronti del CREA.

Norme richiamate

• art. 6-bis l. 241/1990

  La violazione dell’obbligo di astensione per conflitto di interessi non è stata ravvisata, poiché non risultava perfezionato alcun rapporto contrattuale tra CREA e controinteressata né un interesse personale del direttore del CREA.

• art. 97 Cost.

  Il principio di imparzialità dell’azione amministrativa non è stato ritenuto leso dalla partecipazione del CREA, in assenza di un interesse diretto o di un conflitto di interessi provato.

• art. 12 l. 241/1990

  È stato invocato dall’appellante in relazione alla preventiva fissazione dei criteri per l’attribuzione dei contributi, ma la decisione è stata definita sulla base della violazione della lex specialis e della ripartizione delle competenze tra Commissione e Autorità di gestione.

• artt. 8 e 9 dell’avviso pubblico approvato con D.M. 20 dicembre 2019

  La Commissione di cui all’art. 8 determina il punteggio applicabile a ciascun progetto in base ai criteri riportati nella tabella 1. In caso di parità di punteggio, viene data preferenza al progetto con il maggior numero di razze per le quali saranno svolte le attività di caratterizzazione; in caso di ulteriore parità, al progetto con il maggiore numero di caratterizzazioni complessive.

  La Commissione esaminatrice è l’unico organo competente a valutare i progetti, applicare i criteri sussidiari e formare la graduatoria. L’Autorità di gestione deve limitarsi ad approvare gli atti e a verificarne la legittimità, senza compiere direttamente o tramite consulenti valutazioni di merito riservate alla Commissione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Le censure relative al merito della valutazione sono state assorbite, poiché il loro esame avrebbe inciso su un potere amministrativo non ancora nuovamente esercitato dopo l’annullamento.

Massime di principio

• Quando la lex specialis di una procedura comparativa riserva a una Commissione esaminatrice la valutazione dei progetti, l’attribuzione dei punteggi, l’applicazione dei criteri di spareggio e la formazione della graduatoria, l’amministrazione procedente non può sostituirsi alla Commissione in tali attività, neppure mediante l’acquisizione e il recepimento di un parere tecnico esterno.
• L’organo cui la lex specialis attribuisce il compito di approvare gli atti della Commissione e verificarne la legittimità non può compiere valutazioni di merito riservate alla Commissione, né direttamente né per il tramite di un ente consulente; l’invasione di tale ambito comporta l’illegittimità degli atti conclusivi adottati sulla base della valutazione sostitutiva.
• Un parere tecnico che prospetta più interpretazioni possibili di un criterio e ne preferisce una in quanto più aderente, verificabile o indicativa dell’attività del concorrente costituisce espressione di discrezionalità tecnica, non mero accertamento tecnico fondato su regole certe e non opinabili.
• L’avvenuta realizzazione del progetto da parte del beneficiario non rende improcedibile l’azione di annullamento quando il ricorrente conserva l’interesse all’attribuzione del bene della vita o, in subordine, alla rinnovazione della procedura e alla possibilità di conseguire nuovamente il beneficio.

Come è indicizzato