Sentenza n. 14125/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, anche mediante motivi aggiunti, gli atti con cui il GSE, nell'ambito di un procedimento di controllo su numerose richieste di verifica e certificazione relative a progetti standardizzati per certificati bianchi, ha dichiarato la decadenza dal diritto agli incentivi e ha quantificato i titoli e il relativo controvalore da restituire. Il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 1 e 10 della l. 241/1990, dell'art. 6 CEDU, dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell'art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017, nonché dei principi di buona fede, collaborazione e contraddittorio procedimentale, sostenendo che il GSE non avesse esaminato la documentazione prodotta, ritenendola non adeguatamente fascicolata, e avesse negato una proroga richiesta per riorganizzarla. Il secondo motivo ha denunciato difetto assoluto di istruttoria e ingiustizia manifesta. Il terzo ha censurato perplessità, insufficienza e contraddittorietà della motivazione, rilevando che il GSE aveva da un lato affermato l'assenza di documenti e dall'altro contestato alcune RVC sulla base di documenti trasmessi. Il quarto ha contestato sia la richiesta documentale sia le singole criticità rilevate, deducendo violazione della disciplina sui certificati bianchi, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, sproporzione, violazione del legittimo affidamento, del principio di non aggravamento, dei criteri per l'erogazione di vantaggi economici, incompetenza e illegittimo esercizio di poteri normativi. Il quinto ha sostenuto che la qualificata decadenza dissimulasse un annullamento d'ufficio esercitato oltre i limiti dell'art. 21-nonies della l. 241/1990. Il sesto, subordinato, ha dedotto la violazione dell'art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, contestando il recupero degli incentivi in assenza di gravi difformità o dichiarazioni non veritiere. Con i primi motivi aggiunti è stata inoltre contestata, per illegittimità derivata e autonoma, la quantificazione degli incentivi da restituire, deducendo che il GSE non avrebbe verificato il concreto vantaggio economico conseguito e avrebbe richiesto una somma superiore a quella effettivamente percepita. Con i secondi motivi aggiunti è stata dedotta l'illegittimità sopravvenuta degli atti alla luce delle modifiche normative intervenute nel 2020.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso ritenendo dirimente il primo motivo. Il GSE aveva richiesto una quantità molto ingente di documenti, relativi a centinaia di RVC, imponendo che fossero riferiti univocamente a ciascuna richiesta e intervento. La ricorrente aveva prodotto la documentazione, sebbene non secondo l'ordine di fascicolazione preteso dall'amministrazione, e aveva chiesto una proroga per procedere alla riorganizzazione. Il GSE aveva però rifiutato di analizzare i documenti perché non opportunamente fascicolati, negato la proroga e poi qualificato la documentazione come non prodotta, fondando su tale presupposto la contestazione della mancata produzione documentale e la decadenza. Il Collegio ha ritenuto tale condotta incompatibile con l'obbligo dell'amministrazione di valutare memorie e documenti pertinenti, con il divieto di aggravamento del procedimento e con i principi di collaborazione e buona fede. L'obbligo del privato di conservare la documentazione idonea a comprovare quanto dichiarato non può essere trasformato nell'obbligo di conservarla secondo il criterio di fascicolazione preferito dal GSE, a pena di fictio di mancata produzione. Il vizio di difetto di istruttoria ha carattere assorbente rispetto alle ulteriori censure, sicché il TAR non ha deciso nel merito la qualificazione del potere esercitato dal GSE, la sussistenza delle singole violazioni, i presupposti dell'autotutela, la quantificazione degli incentivi o la proporzionalità del recupero. Gli atti impugnati sono stati annullati, compreso il provvedimento di quantificazione, impugnato per illegittimità derivata. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  L’amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

  Il divieto di aggravamento impedisce di imporre al privato oneri istruttori sproporzionati, soprattutto nell’ambito di richieste documentali massive, se non giustificati da esigenze istruttorie straordinarie e motivate.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.

  Il principio impone all’amministrazione di esaminare effettivamente la documentazione prodotta dal privato e di non utilizzare difficoltà organizzative, da essa stessa determinate, per considerare non presentati documenti esistenti e trasmessi.

• art. 10, comma 1, lettera b), l. 241/1990

  I soggetti di cui all'articolo 7 hanno diritto ... di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento.

  L’amministrazione deve valutare i documenti pertinenti prodotti dall’interessato; non può rifiutarne l’esame per il solo fatto che siano organizzati secondo un criterio diverso da quello preferito dall’ufficio.

• art. 14 delle Linee guida EEN 9/2011

  L’obbligo previsto a carico dei privati ... è quello di conservare la documentazione idonea a riscontrare quanto dichiarato.

  L’obbligo di conservazione non comprende l’obbligo di fascicolare i documenti secondo l’ordine stabilito dall’amministrazione, salvo che tale specifico onere abbia una base normativa adeguata.

• art. 12 D.M. 11 gennaio 2017

  Disciplina l’attività di controllo del GSE sui progetti di riduzione dei consumi di energia primaria e il relativo procedimento.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione ai poteri di controllo e decadenza del GSE e ai limiti del recupero degli incentivi; il TAR non ha definito nel merito tali questioni, assorbite dal vizio istruttorio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La sua applicabilità alla qualificazione del potere esercitato dal GSE è stata dedotta, ma la relativa questione è stata assorbita e non decisa.

Massime di principio

• L’amministrazione ha l’obbligo di esaminare le memorie e i documenti pertinenti prodotti dal privato nel procedimento; non può considerarli non presentati soltanto perché non sono organizzati secondo il criterio di fascicolazione preferito dall’ufficio.
• Il principio di collaborazione e buona fede nei rapporti tra privato e amministrazione impedisce all’amministrazione di rifiutare l’analisi di documenti prodotti a seguito di una propria richiesta e di fondare poi il provvedimento sfavorevole sulla loro asserita mancata produzione.
• Il divieto di aggravamento del procedimento vieta di imporre al privato oneri documentali e organizzativi sproporzionati, specialmente quando le richieste riguardano una mole massiva di documenti, salvo che l’aggravamento sia giustificato da straordinarie esigenze istruttorie adeguatamente motivate.
• L’obbligo del privato di conservare la documentazione idonea a comprovare quanto dichiarato non equivale, in assenza di una specifica base normativa, all’obbligo di conservarla o trasmetterla secondo l’ordine di fascicolazione unilateralmente prescelto dall’amministrazione.
• Il rifiuto dell’amministrazione di esaminare documenti pertinenti già prodotti, seguito dalla qualificazione degli stessi come non prodotti, integra un vizio di difetto di istruttoria e comporta l’illegittimità del provvedimento fondato su tale presupposto.

Come è indicizzato