Sentenza n. 7040/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Tre proprietari hanno appellato la sentenza del TAR Basilicata n. 21 del 17 gennaio 2024, che aveva respinto il ricorso contro l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale di manufatti abusivi e aree agricole nel Comune di Scanzano Jonico. L'acquisizione era seguita all'ordinanza di demolizione del 17 ottobre 2014, divenuta inottemperata dopo il decorso del termine di novanta giorni; il sopralluogo del 3 febbraio 2021 aveva constatato la permanenza delle opere. Le superfici abusive erano quantificate in 8.497,04 mq e quelle acquisite in 84.970,40 mq. Gli appellanti hanno dedotto: (1) violazione dell'art. 42 Cost. e illegittimità costituzionale dell'art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. 380/2001, perché l'acquisizione gratuita anche delle aree di sedime e di quelle ulteriori inciderebbe sulla proprietà senza indennizzo; (2) motivazione apparente del TAR nel rigetto della questione di costituzionalità; (3)-(4) illegittimità dell'acquisizione e omessa pronuncia per mancanza di un autonomo atto notificato di accertamento dell'inottemperanza; (5)-(6) indeterminatezza delle aree trasferite e motivazione insufficiente sulla loro identificazione; (7) violazione della proporzionalità, per l'applicazione della misura acquisitiva massima senza graduazione e nonostante la pendenza del giudizio sull'ordine demolitorio, nonché contestazione della superficie massima acquisibile; (8) violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio, difetto d'istruttoria e motivazione, contestando la prova della notificazione; (9) inapplicabilità delle conseguenze dell'inottemperanza perché la demolizione sarebbe stata impedita dalla necessità di delocalizzare l'allevamento e dall'inerzia comunale sulle richieste presentate dal 2016; (10) omessa pronuncia e insufficiente chiarezza della sentenza; (11) erroneità della condanna alle spese di primo grado. È stata inoltre chiesta congiuntamente dalle parti la fissazione a nuova udienza in ragione di trattative in corso.

La decisione

L'appello è respinto integralmente e la sentenza del TAR è confermata. È respinta l'istanza congiunta di rinvio: le trattative indicate dalle parti non integrano le situazioni eccezionali richieste dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. I primi due motivi sono infondati: l'acquisizione gratuita è una sanzione amministrativa conseguente alla realizzazione dell'abuso e all'inottemperanza all'ordine di demolizione, non un'espropriazione, e perciò non richiede l'indennizzo previsto dall'art. 42, terzo comma, Cost.; il TAR ha motivato richiamando un orientamento costituzionale consolidato, sicché non sussiste motivazione apparente né ragione per sollevare la questione di costituzionalità. I motivi terzo e quarto sono infondati: l'effetto acquisitivo consegue per legge all'inutile decorso del termine per demolire; l'accertamento formale dell'inottemperanza serve come titolo per l'immissione in possesso e la trascrizione, non è elemento costitutivo dell'acquisizione. La comunicazione di avvio del 3 maggio 2021 richiamava l'ordine, il sopralluogo e l'inottemperanza; il Comune ne ha documentato in appello la notificazione, escludendo la lesione della partecipazione procedimentale. I motivi quinto e sesto sono infondati perché relazione tecnica e planimetria catastale individuano con sufficiente precisione manufatti, sedimi e ulteriori superfici, e la motivazione del TAR è intelligibile. Il settimo è infondato: l'acquisizione è misura vincolata; il limite legale non comporta un potere amministrativo di graduare equitativamente la sanzione. La pendenza del giudizio contro l'ordine di demolizione non ne sospende l'efficacia in assenza di una misura cautelare. L'ottavo è infondato: la comunicazione di avvio risulta effettuata e, comunque, la natura vincolata dell'atto esclude che eventuali irregolarità partecipative avrebbero potuto modificarne l'esito; sono inoltre indicati dettagliatamente presupposti fattuali e giuridici, senza carenze istruttorie o motivazionali. Il nono è infondato: la necessità di delocalizzare l'allevamento non prova un'impossibilità oggettiva di demolire; non risultano ottenute sospensioni né tempestivamente attivati strumenti idonei a differire l'esecuzione, e le sole richieste amministrative di delocalizzazione non rendono non imputabile l'inottemperanza. Il decimo e l'undicesimo motivo non hanno autonoma consistenza: la sentenza di primo grado ha esaminato compiutamente le questioni e la conferma del rigetto comporta la conferma delle spese di primo grado, liquidate in 3.000 euro. Le spese d'appello sono compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. la domanda di rinvio della trattazione dell’udienza deve fondarsi su ‘situazioni eccezionali’, che possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite; la decisione spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti.

  Il rinvio dell'udienza richiede situazioni eccezionali e gravi ragioni incidenti sulle esigenze essenziali di difesa; la decisione è rimessa al giudice, che deve contemperare difesa, giusto processo e ragionevole durata.

• art. 42, terzo comma, Cost.

  La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che l'acquisizione gratuita dell'opera abusiva e dell'area di sedime costituisce una sanzione amministrativa conseguente al duplice illecito rappresentato dalla realizzazione dell'abuso e dalla mancata ottemperanza all'ordine demolitorio, non un'ipotesi di espropriazione. Non trova pertanto applicazione il principio dell'indennizzo previsto dall'art. 42, terzo comma, Cost.

  L'acquisizione gratuita prevista per l'abuso edilizio e la successiva inottemperanza all'ordine di demolizione ha natura sanzionatoria, non espropriativa, e non comporta l'indennizzo contemplato dall'art. 42, terzo comma, Cost.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato (ex multis Cons. Stato, Ad. Plen., 11/10/2023, n. 16) l'acquisizione gratuita consegue ope legis all'inutile decorso del termine assegnato per la demolizione. L'accertamento formale dell'inottemperanza non costituisce presupposto costitutivo dell'effetto traslativo, ma assolve alla funzione di titolo per l'immissione in possesso e la trascrizione nei registri immobiliari.

  L'acquisizione gratuita si produce per legge allo scadere inutilmente del termine per demolire. L'accertamento formale dell'inottemperanza non crea il trasferimento, ma costituisce titolo per l'immissione in possesso e la trascrizione.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. 380/2001

  L'acquisizione prevista dall'art. 31 d.P.R. n. 380/2001 costituisce una misura vincolata. La norma stabilisce un limite massimo e non attribuisce all'amministrazione un potere discrezionale di graduazione della sanzione secondo criteri equitativi.

  L'acquisizione è vincolata e l'amministrazione non dispone di un potere equitativo di graduazione della sanzione; la pendenza del giudizio contro l'ordine demolitorio non ne sospende l'efficacia in assenza di una misura cautelare.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  La relazione tecnica allegata al provvedimento e la planimetria catastale individuano le opere abusive, le aree di sedime e le ulteriori superfici oggetto di acquisizione.

  L'individuazione delle opere e delle superfici acquisite può risultare dalla relazione tecnica e dalla planimetria catastale allegate, se consentono di identificare con sufficiente precisione i beni trasferiti.

• artt. 3 e 7 l. 241/1990

  Risulta dagli atti del giudizio che il procedimento è stato preceduto dalla comunicazione di avvio. In ogni caso la natura vincolata dell'atto esclude che eventuali irregolarità partecipative avrebbero potuto determinare un diverso esito procedimentale.

  Nel caso deciso la comunicazione di avvio risultava effettuata; inoltre, trattandosi di atto vincolato, eventuali irregolarità partecipative non avrebbero potuto determinare un diverso esito procedimentale.

• art. 31, commi 4-bis e seguenti, d.P.R. 380/2001

  La dedotta esigenza di delocalizzazione dell'allevamento non integra una causa oggettiva di impossibilità di eseguire l'ordine demolitorio. Gli interessati non hanno dimostrato di aver ottenuto alcuna sospensione degli effetti dell'ordinanza né di avere tempestivamente attivato strumenti idonei a differirne l'esecuzione. La mera pendenza di richieste amministrative di delocalizzazione non esclude l'imputabilità dell'inadempimento.

  La necessità di delocalizzare un'attività e la pendenza di richieste amministrative non escludono l'imputabilità dell'inottemperanza, se non è dimostrata un'impossibilità oggettiva di eseguire la demolizione o l'ottenimento di una sospensione.

Massime di principio

• L'acquisizione gratuita prevista dall'art. 31 d.P.R. 380/2001 ha natura di sanzione amministrativa conseguente alla realizzazione dell'abuso e all'inottemperanza all'ordine di demolizione, non di espropriazione; pertanto non si applica il principio dell'indennizzo di cui all'art. 42, terzo comma, Cost.
• L'effetto acquisitivo previsto dall'art. 31 d.P.R. 380/2001 si produce ope legis con l'inutile decorso del termine assegnato per demolire. L'accertamento formale dell'inottemperanza non è presupposto costitutivo del trasferimento, ma funge da titolo per l'immissione in possesso e la trascrizione.
• L'acquisizione prevista dall'art. 31 d.P.R. 380/2001 è misura vincolata e l'amministrazione non dispone di un potere discrezionale di graduazione equitativa della sanzione. La pendenza dell'impugnazione dell'ordine di demolizione non ne sospende l'efficacia senza una specifica misura cautelare.
• La comunicazione di avvio e le garanzie partecipative non determinano un esito diverso quando il provvedimento acquisitivo è vincolato; resta comunque necessario verificare in concreto che l'avvio sia stato comunicato, come avvenuto nel caso deciso.
• La necessità di delocalizzare un'attività e la pendenza di richieste rivolte all'amministrazione non costituiscono, da sole, una causa oggettiva di impossibilità di ottemperare all'ordine di demolizione e non escludono l'imputabilità dell'inadempimento.
• Il rinvio dell'udienza ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. è giustificato soltanto da situazioni eccezionali e gravi ragioni che incidano sulle fondamentali esigenze di difesa; la decisione spetta al giudice, nel rispetto del giusto processo e della ragionevole durata.

Come è indicizzato