Sentenza n. 6144/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero aveva applicato penali previste dalla convenzione e dal relativo disciplinare, contestando, quanto alle 90 anomalie relative alle barriere di sicurezza, che esse fossero estranee alla fattispecie prevista dal punto 14 del capitolo 8.2 dell’allegato N alla convenzione, riferita alle barriere danneggiate da incidenti e non a mere irregolarità o non conformità tecniche. Sono stati inoltre dedotti l’erronea interpretazione della nota della concessionaria del 5 febbraio 2020, la violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990 per il tempo impiegato nel procedimento, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione, anche perché il documento riepilogativo delle anomalie sarebbe stato formato o prodotto successivamente e non avrebbe indicato le specifiche ragioni delle singole penali. In appello è stata altresì prospettata la necessità di un termine per l’esercizio della pretesa punitiva dell’amministrazione, censura ritenuta nuova rispetto al ricorso introduttivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati in motivazione e ha riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto non violata la disciplina generale sui termini del procedimento: il tempo impiegato, considerata l’entità della penale e la complessità degli accertamenti, non era sproporzionato e il superamento del termine ordinario, in assenza di una previsione espressa di perentorietà o di decadenza, non determina l’illegittimità del provvedimento. Il Collegio ha inoltre delimitato il thema decidendum al motivo effettivamente proposto in primo grado, escludendo che l’effetto devolutivo dell’appello potesse introdurre una nuova censura relativa alla decadenza dal potere punitivo. Nel merito, ha interpretato il punto 14 del capitolo 8.2 nel senso che la penale presuppone un evento di incidente o danneggiamento, anche diverso da un incidente stradale e potenzialmente riconducibile ad attività di posa, manutenzione o ripristino, idoneo ad alterare concretamente l’integrità o la funzionalità della barriera, seguito dal mancato ripristino a regola d’arte entro sette giorni secondo lo standard vigente. La fattispecie non comprende invece la mera mancata sostituzione o adeguamento della barriera a una disciplina tecnica sopravvenuta, in assenza di un evento che abbia alterato la situazione della barriera. Il provvedimento ministeriale non ha individuato, per ciascuna delle 90 anomalie, l’evento concreto causativo del danneggiamento, la ragione del ripristino e la riconducibilità della singola situazione alla fattispecie convenzionale. Il tabulato riepilogativo, i verbali non integralmente prodotti e il generico riferimento alla non conformità non hanno consentito di colmare tale carenza. La nota della concessionaria del 5 febbraio 2020 non poteva integrare postumamente la motivazione e, comunque, la descrizione della non conformità tecnica non dimostrava necessariamente l’esistenza dell’evento di danneggiamento richiesto dal disciplinare. Il provvedimento è stato quindi annullato in parte qua, limitatamente alle penali relative ai 90 mancati ripristini delle barriere di sicurezza, con obbligo dell’amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto della pronuncia. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 1 e 2 l. 241/1990

  Il termine per la conclusione del procedimento previsto in via residuale dall'art. 2, comma 2, della L. n. 241/1990, trenta giorni dalla presentazione dell'istanza, ha carattere meramente ordinatorio e acceleratorio e la sua violazione non produce l'illegittimità del provvedimento conclusivo.

  Il termine generale di conclusione del procedimento, in assenza di una previsione espressa di perentorietà, decadenza o altra sanzione, ha natura ordinatoria o sollecitatoria; il suo superamento non comporta l’illegittimità dell’atto finale.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento applicativo della penale deve indicare in modo adeguato i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della specifica misura, consentendo di verificare la riconducibilità delle singole anomalie alla fattispecie convenzionale.

• art. 2, comma 86, d.l. n. 262/2006

  La questione della qualificazione delle conseguenze previste dalla convenzione come penali o sanzioni amministrative non è stata ritenuta decisiva, poiché il provvedimento doveva comunque rispettare i presupposti costitutivi della fattispecie convenzionale.

• art. 30 della convenzione unica

  La disposizione rinvia al disciplinare contenuto nell’allegato N per la disciplina delle penali applicabili al concessionario.

• art. 3, lett. b, della convenzione

  Prevede il generale obbligo di manutenzione del concessionario; tale obbligo orienta l’interpretazione dei presupposti della penale, senza però eliminare la necessità di accertare gli specifici elementi della fattispecie convenzionale.

• punto 14 del capitolo 8.2 dell’allegato N alla convenzione

  barriere di sicurezza integra lungo l’intera estensione della rete, escluse le barriere danneggiate da incidenti verificatisi nell’arco dei 7 gg. precedenti o il cui danneggiamento è stato segnalato o denunciato nei 7 gg precedenti

  La penale per mancato ripristino è applicabile quando un evento di incidente o danneggiamento abbia alterato concretamente l’integrità o la funzionalità della barriera e il concessionario non l’abbia ripristinata a regola d’arte entro sette giorni; non basta la mera non conformità tecnica o la mancata adeguazione a una disciplina sopravvenuta in assenza di un evento alterativo.

• art. 8.2 dell’allegato N alla convenzione

  le valutazioni si baseranno esclusivamente su misurazioni oggettive di parametri quantitativi da raffrontare a standard precisi e rappresentativi della reale efficienza delle manutenzioni effettuate

  Le penali relative al programma di monitoraggio devono essere applicate sulla base di accertamenti oggettivi e della verifica dei presupposti e degli standard convenzionali, con motivazione specifica e controllabile.

• art. 5 del disciplinare allegato alla convenzione

  il concedente applica al concessionario, in caso di violazioni afferenti l’esecuzione dei lavori, le penalità di cui all’art. 30 della convenzione unica

  La disciplina delle penali per le violazioni nell’esecuzione dei lavori può coesistere con quella relativa alle anomalie emerse dal programma annuale di monitoraggio; la distinzione tra le fattispecie non esime l’amministrazione dall’individuare quella concretamente applicata.

• art. 2, comma 3, d.m. 18 febbraio 1992, n. 223

  Il richiamo alla disciplina tecnica sulle barriere non è sufficiente, da solo, a dimostrare la sussistenza dell’evento di danneggiamento richiesto dal punto 14 del disciplinare.

Massime di principio

• Quando una convenzione di concessione collega una penale al mancato ripristino di un bene danneggiato, l’amministrazione deve accertare e motivare lo specifico evento di incidente o danneggiamento, l’alterazione concreta dell’integrità o funzionalità del bene, il mancato ripristino entro il termine previsto e la riconducibilità della situazione allo standard convenzionale.
• La mera non conformità di un’opera o di un elemento infrastrutturale a uno standard tecnico sopravvenuto non integra automaticamente la fattispecie convenzionale di penale per mancato ripristino da danneggiamento, se non è individuato un evento che abbia alterato la situazione preesistente.
• L’evento di danneggiamento rilevante ai fini di una penale convenzionale può anche essere diverso da un incidente stradale e può derivare da attività di posa, manutenzione o ripristino, purché abbia prodotto una concreta alterazione della funzionalità o integrità del bene e sia specificamente accertato.
• Un tabulato recante mere indicazioni sintetiche o crocette sulle anomalie non sostituisce la motivazione individualizzata del provvedimento quando occorre verificare, per ciascuna posizione, i presupposti della penale e la ragione del mancato ripristino.
• La motivazione del provvedimento non può essere integrata in giudizio mediante una nota o un documento successivo, né mediante dichiarazioni del destinatario che descrivano una non conformità tecnica senza dimostrare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie sanzionatoria o penale.
• In appello, l’effetto devolutivo non consente di introdurre una censura nuova rispetto al thema decidendum delineato davanti al primo giudice; il giudice d’appello deve mantenere il contenuto della controversia entro i limiti della domanda e dei motivi tempestivamente dedotti.

Come è indicizzato