Sentenza n. 4926/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR articolando sette motivi, oltre a motivi aggiunti. Ha contestato: l’errata applicazione della formula per il calcolo del punteggio economico, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe sommato allo sconto offerto dal concorrente lo sconto del 30% già applicato dall’amministrazione per determinare la base d’asta; l’illegittimità dell’art. 18.4 del disciplinare, ove interpretato in tal senso; la carenza, nell’offerta dell’aggiudicataria, dei requisiti minimi relativi al numero di medici radiologi, tecnici sanitari di radiologia medica e ore lavorative; l’inadeguatezza e l’incertezza del piano organizzativo e gestionale; l’erronea attribuzione dei punteggi all’offerta tecnica; l’illegittimità della verifica di anomalia; l’inadeguata composizione della commissione giudicatrice per la mancata presenza di un radiologo. Con i motivi aggiunti l’appellante ha dedotto che vicende emerse durante l’esecuzione del contratto — ritardi o mancato avvio di servizi, impiego di risorse personali ritenute inferiori a quelle offerte, violazioni del cronoprogramma, chiusura di presidi e altre criticità — avrebbero dimostrato l’originaria non conformità dell’offerta dell’aggiudicataria alla lex specialis e la sua strumentalità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e i motivi aggiunti, confermando la sentenza del TAR. Quanto alla formula economica, ha ritenuto legittima l’applicazione dello sconto complessivo risultante dal disciplinare, dal modello di offerta economica, dal capitolato e dai chiarimenti resi dalla stazione appaltante. L’interpretazione era coerente sia con il dato letterale della lex specialis sia con la sua finalità, poiché la diversa lettura proposta dall’appellante avrebbe attribuito alla componente economica un peso sproporzionato rispetto alla qualità del servizio medico-sanitario e avrebbe prodotto risultati logicamente abnormi. La stazione appaltante dispone di discrezionalità nel conformare il peso dell’elemento economico agli obiettivi qualitativi della commessa, purché senza manifesta illogicità o irrazionalità. Le censure sui requisiti minimi dell’offerta aggiudicataria sono state respinte perché il capitolato non imponeva un numero minimo di medici o tecnici né un monte ore minimo, ma stabiliva attività, giorni, orari e modalità organizzative. Il richiamo alle linee guida della SIRM aveva funzione metodologica e non costituiva una determinazione analitica della durata delle singole prestazioni. Le doglianze sull’inadeguatezza dell’offerta tecnica e sui punteggi si fondavano su valutazioni soggettive e non dimostravano manifesta illogicità, irrazionalità o incongruità della valutazione tecnico-discrezionale della stazione appaltante. Anche la censura sull’anomalia è stata respinta perché basata su calcoli e presupposti soggettivi già ritenuti errati dal TAR, senza una critica specifica idonea a superarli. Il motivo sulla commissione è stato ritenuto in parte meramente reiterativo e comunque infondato: l’art. 93 d.lgs. 36/2023 non richiede necessariamente la presenza di un esperto della singola materia o della specifica area tematica dell’appalto, essendo sufficiente una competenza coerente con lo specifico settore considerato dalla norma. I motivi aggiunti sono stati respinti perché le vicende esecutive, successive all’aggiudicazione, non possono costituire autonomi vizi degli atti della gara secondo il principio tempus regit actum. Esse possono eventualmente confermare, dall’esterno, un vizio originario dell’offerta, ma non possono sostituire la prova di tale vizio; inoltre l’esecuzione può dipendere da variabili non riconducibili a carenze originarie dell’offerta. L’eventuale esercizio dell’autotutela sugli atti di gara resta distinto dalle vicende esecutive e il suo mancato esercizio non può trasformarsi in un vizio degli atti impugnati. L’appellante è stata condannata alle spese, liquidate in complessivi euro 15.000, oltre accessori, euro 7.500 per ciascuna parte appellata costituita, anche in considerazione della pluralità di iniziative processuali, del deposito di oltre 150 documenti e della violazione del principio di sinteticità.

Norme richiamate

• art. 18.4 del Disciplinare di gara

  Punteggio dell’offerta economica: P_e(i) = 30 * (A_i/A_max)^α, con α = 0,3.

  La formula è stata ritenuta applicabile allo sconto complessivo risultante dalla documentazione di gara, comprendente lo sconto dell’amministrazione e quello aggiuntivo offerto dall’operatore economico.

• art. 17, comma 2, lett. a), del Disciplinare di gara

  Dovrà essere caricato in piattaforma l’allegato “offerta OE” (...) il quale dovrà indicare, a pena di esclusione: a) lo sconto percentuale offerto (oltre a quello indicato da ASFO).

  La previsione concorre a chiarire che lo sconto dell’operatore si aggiunge a quello già indicato dalla stazione appaltante ai fini della valutazione economica.

• art. 25, commi 1 e 2, del Capitolato speciale

  Il costo del servizio a regime è dato dal valore attuale delle tariffe (...) decurtato della scontistica dall’O.E. dichiarata in sede di Offerta (...) che ovviamente andrà sommato allo sconto a copertura dei costi ASFO.

  Il capitolato conferma la rilevanza dello sconto complessivo derivante dalla somma dello sconto dell’amministrazione e di quello dell’operatore economico.

• art. 93 d.lgs. 36/2023

  La formazione, le competenze e le esperienze professionali dei componenti della Commissione (...) devono soddisfare i requisiti stabiliti dalla legge.

  Il requisito della competenza dei commissari non impone necessariamente la presenza di un esperto della specifica materia o della singola area tematica oggetto dell’appalto; è sufficiente la competenza riferibile allo specifico settore richiesto dalla disposizione.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  I motivi d’appello devono essere specifici e contenere una critica effettiva alla sentenza impugnata; la mera reiterazione delle censure già respinte, senza confrontarsi con la motivazione del primo giudice, non soddisfa tale requisito.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata secondo il rito speciale relativo alle procedure di affidamento di contratti pubblici.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Il principio di sinteticità degli atti processuali è stato utilizzato nella liquidazione delle spese, anche in relazione al deposito di documentazione sovrabbondante e alla tecnica redazionale del copia-incolla.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; il mancato esercizio dell’autotutela non può essere convertito in un vizio degli atti oggetto del giudizio.

• Direttiva 2014/24/UE, considerando n. 92

  L’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non può basarsi solo su criteri che prescindono dai costi.

  Il richiamo non conduce all’accoglimento dell’appello, poiché la lex specialis considerava entrambe le componenti, economica e qualitativa, mentre la tesi dell’appellante avrebbe attribuito un peso eccessivo alla sola componente quantitativa.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, la formula di attribuzione del punteggio economico deve essere interpretata secondo il dato letterale coordinato con il modello di offerta, il capitolato e i chiarimenti resi dalla stazione appaltante; quando tali elementi convergono nel valorizzare uno sconto complessivo, è legittimo includere nella variabile della formula anche lo sconto già applicato dall’amministrazione alla base economica del servizio.
• La stazione appaltante può attribuire alla componente economica un peso ridotto rispetto alla qualità tecnica, soprattutto negli appalti di servizi medico-sanitari, in funzione delle esigenze qualitative della commessa, purché la scelta non sia manifestamente illogica, irrazionale o sproporzionata e siano comunque considerate entrambe le componenti dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
• La verifica della conformità dell’offerta alla lex specialis deve essere compiuta sulla base dei requisiti effettivamente prescritti dalla legge di gara; non possono essere desunti requisiti minimi ulteriori, come un numero minimo di addetti o un monte ore minimo, quando il disciplinare e il capitolato non li prevedano espressamente.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali della commissione di gara resta limitato ai casi di manifesta illogicità, irrazionalità, incongruità o travisamento; valutazioni soggettive di parte o elaborazioni tecniche alternative non sono sufficienti a sostituire il giudizio dell’amministrazione.
• I fatti verificatisi nella fase di esecuzione del contratto, successivi all’adozione degli atti di gara e all’aggiudicazione, non possono costituire autonomi vizi di legittimità di tali atti secondo il principio tempus regit actum. Possono, al più, fornire una conferma esterna di un vizio originario dell’offerta, che deve tuttavia essere autonomamente dimostrato sulla base della lex specialis e degli elementi esistenti al momento della gara.
• La mera riproposizione in appello delle censure già respinte dal giudice di primo grado, senza una critica specifica alla motivazione della sentenza impugnata, non soddisfa l’onere di specificità dei motivi d’appello.

Come è indicizzato