Cassazione Civile, Ordinanza n. 34695/2023 del 12/12/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’opposizione proposta da un consigliere di amministrazione di una banca avverso una sanzione amministrativa pecuniaria inflitta dalla Consob per violazione delle regole di comportamento nella prestazione dei servizi di investimento, con riferimento alla mappatura e profilatura degli strumenti finanziari emessi dalla banca e alla verifica di adeguatezza dei titoli rispetto alla clientela. La Corte d’appello aveva annullato la sanzione ritenendo tardiva la contestazione, valorizzando documenti e scambi informativi tra Banca d’Italia e Consob già risalenti al 2013-2014. La Consob ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi: nullità della sentenza per motivazione apparente o assolutamente mancante; omesso esame di un fatto decisivo relativo all’inizio e alla durata dell’attività istruttoria nel 2015-2016; ulteriore nullità per motivazione inconferente, poiché la Corte avrebbe richiamato violazioni diverse da quelle sanzionate; violazione delle norme sulla decorrenza del termine di contestazione ex art. 195 T.U.F. e art. 14 l. n. 689/1981; falsa applicazione delle norme del T.U.F. per mancata distinzione tra vigilanza sugli emittenti e vigilanza sugli intermediari; violazione dell’art. 115 c.p.c. per erronea lettura degli atti di causa. La ricorrente sosteneva che il dies a quo dovesse essere collocato non nelle prime segnalazioni o nei primi scambi informativi, ma nel momento in cui l’autorità aveva completato l’istruttoria necessaria per accertare la specifica violazione contestata, tenendo conto della complessità delle verifiche e della separazione tra diversi plessi di vigilanza.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati il primo motivo ma fondati il secondo, il quarto, il quinto e il sesto, esaminati congiuntamente perché tutti attinenti alla decorrenza del termine per la contestazione dell’illecito amministrativo. Ha affermato che, in materia di sanzioni Consob, l’"accertamento" non coincide automaticamente con la mera acquisizione dei fatti o con la conclusione formale delle ispezioni, ma va individuato, caso per caso, nel momento in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria necessaria a verificare gli elementi oggettivi e soggettivi della violazione, senza poter sindacare l’opportunità delle scelte investigative. Ha inoltre precisato che, nei rapporti tra Banca d’Italia e Consob, e nei casi in cui una verifica di vigilanza sia seguita da amministrazione straordinaria, la decorrenza del termine va valutata tenendo conto dello scambio di informazioni tra autorità e della complessità del procedimento. Nel caso concreto, la Corte ha ritenuto che la Corte d’appello avesse fatto un uso non corretto di tali criteri, valorizzando in modo ex post documenti e conoscenze pregresse per anticipare indebitamente la decorrenza del termine. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, per nuovo esame alla luce dei principi enunciati.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  "previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall'accertamento"

  Il termine per contestare la violazione decorre dall’accertamento, inteso come completamento dell’istruttoria necessaria a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito, non dalla mera acquisizione materiale dei fatti.

• art. 21, comma 1, lett. a), d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Norma violata secondo il provvedimento sanzionatorio, relativa ai doveri di correttezza nella prestazione dei servizi di investimento.

• art. 40 delibera Consob n. 16190 del 29.10.2007

  Norma regolamentare richiamata come parametro della violazione contestata, in tema di adeguatezza delle operazioni e valutazione dei titoli rispetto alla clientela.

• art. 132, secondo comma, n. 4, c.p.c.

  La motivazione è nulla solo se manca del tutto o è apparente/incomprensibile; un richiamo sintetico a precedenti conformi non integra di per sé nullità se consente di comprendere l’iter logico della decisione.

• art. 118, comma 1, disp. att. c.p.c.

  È ammesso il rinvio per relationem a precedenti conformi quando il percorso motivazionale complessivo resta intelligibile e controllabile.

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  Rimedio per nullità della sentenza/procedimento; non è utilizzabile per censurare una mera insufficienza motivazionale fuori dai casi di anomalia estrema.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Il sindacato di legittimità sulla motivazione è ridotto al minimo costituzionale: è deducibile solo l’omesso esame di un fatto decisivo, non la semplice insufficienza della motivazione.

• art. 156, comma 3, c.p.c.

  La nullità non va dichiarata se l’atto ha raggiunto il suo scopo.

• art. 14, commi 1, 2 e 6, l. 24 novembre 1981, n. 689

  I principi sulla tempestività della contestazione amministrativa si applicano anche ai procedimenti sanzionatori in materia finanziaria.

• art. 4 T.U.F.

  Tra Banca d’Italia e Consob operano collaborazione, scambio di informazioni e impossibilità di opporre il segreto d’ufficio.

• art. 5, commi 1, 2, 4, 5, 5-bis e 5-ter, T.U.F.

  Le autorità di vigilanza devono coordinarsi; la disciplina impone scambio tempestivo di informazioni e un protocollo d’intesa per evitare sovrapposizioni e contenere gli oneri per i soggetti vigilati.

• art. 7.2, art. 7.3 e art. 7.4 del Protocollo d’intesa Banca d’Italia-Consob del 31.10.2007

  Lo scambio dei rilievi ispettivi e dei profili significativi deve avvenire tempestivamente; l’ispezione congiunta è ipotesi eccezionale.

• art. 10 T.U.F.

  Le autorità si comunicano reciprocamente le ispezioni e l’autorità non ispezionante può chiedere accertamenti sui profili di propria competenza.

• art. 56 T.U.F.

  In presenza di gravi irregolarità o perdite può essere disposta l’amministrazione straordinaria, che si innesta sulle verifiche ispettive e mira all’accertamento della situazione aziendale.

• art. 72 e 75 d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (T.U.B.)

  Richiamati per descrivere la funzione dell’amministrazione straordinaria e i flussi informativi dei commissari straordinari verso l’autorità di vigilanza.

• art. 94 e art. 99 T.U.F.

  Richiamati per distinguere la vigilanza informativa sugli emittenti dalla vigilanza sull’intermediario e per evidenziare la diversità degli accertamenti.

Massime di principio

• In tema di sanzioni amministrative Consob, il termine per la contestazione degli addebiti decorre dal momento in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria necessaria a verificare gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito, non dalla mera acquisizione materiale dei fatti né dalla semplice conclusione formale delle verifiche.
• Il giudice dell’opposizione deve valutare la tempestività della contestazione con giudizio ex ante, verificando se vi siano state inerzia ingiustificata o protrazioni artificiose dell’istruttoria; non può sostituirsi all’autorità nel giudicare l’opportunità delle scelte investigative.
• Nel settore finanziario, la distinzione tra vigilanza informativa, vigilanza ispettiva e vigilanza mediante amministrazione straordinaria incide sulla decorrenza dell’accertamento: il momento rilevante va individuato tenendo conto del sistema di cooperazione e scambio di informazioni tra Banca d’Italia e Consob.
• Quando più autorità di vigilanza cooperano su profili diversi di una medesima vicenda, il momento dell’accertamento per ciascuna autorità va collegato alla concreta possibilità di apprezzare le irregolarità ai fini sanzionatori, salvo prova contraria, e non alle prime segnalazioni o ai primi rilievi generali.
• La motivazione per relationem è legittima se, nel complesso, consente di comprendere il percorso argomentativo e di controllare la decisione; la nullità della sentenza per difetto di motivazione è configurabile solo in presenza di motivazione mancante, apparente, incomprensibile o irriducibilmente contraddittoria.

Come è indicizzato