Parere n. 1086/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

L’ANAC ha chiesto di chiarire l’ambito applicativo e gli effetti della nuova disciplina che estende ai componenti degli organi collegiali delle pubbliche amministrazioni e delle autorità indipendenti il regime di incompatibilità successiva previsto dall’art. 29-bis, comma 1, primo e secondo periodo, della l. n. 262/2005. I quesiti riguardano: la nozione di “componenti di tutti gli organi collegiali”, comprendente o meno organi necessari, facoltativi, straordinari e temporanei e organi con funzioni diverse da quelle di indirizzo; l’eventuale applicazione agli organi monocratici; l’inclusione dei provvedimenti generali, degli atti amministrativi generali e degli atti regolatori; il significato dell’aggettivo “obbligatorie” riferito alle determinazioni; l’individuazione dell’autorità competente alla vigilanza e all’applicazione delle conseguenze della violazione, anche con riferimento alle discipline speciali delle autorità indipendenti.

Il parere

La Sezione ritiene ammissibile la richiesta di parere, in quanto concernente una questione interpretativa di rilevante interesse pubblico, strettamente connessa alla tutela dell’imparzialità, del buon andamento e della trasparenza dell’amministrazione e non riferita a controversie pendenti o imminenti. Nel merito, interpreta l’art. 3, comma 3-bis, d.l. n. 25/2025 come una disciplina generale e di chiusura del sistema delle incompatibilità successive: per un anno dalla cessazione dell’incarico, i componenti degli organi collegiali che abbiano assunto determinazioni autoritative obbligatorie, direttamente o indirettamente incidenti su soggetti privati determinati, non possono intrattenere direttamente rapporti di collaborazione, consulenza o impiego con i soggetti regolati o con società da questi controllate; i contratti conclusi in violazione sono nulli. La disciplina si applica a tutti gli organi collegiali, necessari, facoltativi, straordinari o temporanei, senza distinzione in base alle funzioni esercitate, purché ricorra il requisito sostanziale delle determinazioni considerate dalla norma. Vi rientrano anche i pareri vincolanti quando l’organo di amministrazione attiva non possa discostarsene. Sono invece esclusi gli organi monocratici, per i quali operano le regole dell’art. 53, comma 16-ter, d.lgs. n. 165/2001, anche tramite l’art. 21 d.lgs. n. 39/2013. Sono esclusi i regolamenti e gli atti amministrativi generali, poiché caratterizzati da generalità e indeterminatezza dei destinatari. L’obbligatorietà riguarda il carattere autoritativo della determinazione e dei suoi effetti sui destinatari privati, non la natura vincolata o discrezionale dell’attività amministrativa che conduce all’adozione dell’atto. La competenza di vigilanza e accertamento, nonché l’applicazione delle conseguenze previste, spetta all’ANAC, in base agli artt. 13 e 21 d.lgs. n. 39/2013 e alla ratio complessiva della disciplina. La conclusione è estesa sia alle pubbliche amministrazioni sia alle autorità indipendenti; per queste ultime, la nuova disciplina prevale sulle disposizioni speciali incompatibili, in forza della clausola di deroga.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 3, comma 3-bis, d.l. 14 marzo 2025, n. 25, convertito dalla l. 9 maggio 2025, n. 69

  Ai componenti di tutti gli organi collegiali delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e di tutte le autorità indipendenti, che assumano determinazioni obbligatorie destinate ad avere, direttamente o indirettamente, effetti nei confronti di soggetti privati determinati, si applica il regime di incompatibilità previsto dall’art. 29-bis, comma 1, primo e secondo periodo, della legge 28 dicembre 2005, n. 262, in deroga a qualunque diversa disposizione, la quale cessa di avere efficacia limitatamente ai componenti di detti organi.

  La disposizione introduce una disciplina generale e di chiusura delle incompatibilità successive per i componenti degli organi collegiali delle pubbliche amministrazioni e delle autorità indipendenti, prevalente sulle disposizioni speciali incompatibili.

• art. 29-bis, comma 1, primo e secondo periodo, l. 28 dicembre 2005, n. 262

  I componenti degli organi di vertice e i dirigenti della Commissione nazionale per le società e la borsa, fino a un anno dalla cessazione dell’incarico, non possono intrattenere direttamente rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con i soggetti regolati né con società controllate da questi ultimi. I contratti conclusi in violazione del presente comma sono nulli.

  Il regime richiamato comporta un divieto di durata annuale, riferito ai rapporti diretti di collaborazione, consulenza o impiego con soggetti regolati o società controllate, con nullità dei contratti violativi.

• art. 53, comma 16-ter, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  Nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, i dipendenti che negli ultimi tre anni di servizio hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni non possono svolgere attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri.

  La disciplina generale del pantouflage resta applicabile ai titolari di organi monocratici nei casi e con i presupposti previsti dalla legge.

• art. 21 d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39

  Ai fini dell’applicazione dei divieti di cui al comma 16-ter dell’art. 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono considerati dipendenti delle pubbliche amministrazioni anche i soggetti titolari di uno degli incarichi di cui al presente decreto, ivi compresi i soggetti esterni con i quali l’amministrazione, l’ente pubblico o l’ente di diritto privato in controllo pubblico stabilisce un rapporto di lavoro, subordinato o autonomo.

  La disposizione amplia il campo soggettivo dell’art. 53, comma 16-ter, includendo i titolari degli incarichi contemplati dal decreto legislativo.

• art. 13 d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39

  All’Autorità nazionale anticorruzione spetta il generale compito di vigilare sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni di cui al presente decreto, anche con l’esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie con riferimento agli incarichi.

  La norma costituisce, insieme all’art. 21 d.lgs. n. 39/2013, il fondamento della competenza dell’ANAC alla vigilanza e all’accertamento delle violazioni delle incompatibilità successive.

• art. 1, comma 2, lett. a), d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39

  La definizione richiamata, coordinata con l’art. 21 d.lgs. n. 39/2013, consente l’applicazione della disciplina generale anche ai dipendenti delle autorità indipendenti prive di disciplina speciale.

• artt. 54, comma 2, e 97, comma 2, Cost.

  La disciplina delle incompatibilità successive tutela l’imparzialità, il buon andamento, la trasparenza e l’affidabilità dell’azione amministrativa, nonché il dovere di disciplina e onore nell’esercizio delle funzioni pubbliche.

• art. 17 l. 15 maggio 1997, n. 127

  Nel quadro dei pareri facoltativi, limita l’intervento consultivo del Consiglio di Stato alle attività che impegnano più incisivamente l’azione del Governo e degli organi di maggiore rilevanza dello Stato.

• art. 33, comma 1, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054

  Richiamato per il principio di equilibrio istituzionale che esclude pareri facoltativi su materie o fattispecie oggetto di controversie giurisdizionali pendenti o imminenti.

Massime di principio

• La disciplina dell’art. 3, comma 3-bis, d.l. n. 25/2025 si applica a tutti gli organi collegiali delle pubbliche amministrazioni e delle autorità indipendenti, necessari, facoltativi, straordinari o temporanei, quando abbiano assunto determinazioni autoritative obbligatorie destinate a incidere, direttamente o indirettamente, su soggetti privati determinati.
• La natura eccezionale della disciplina delle incompatibilità successive impone un’interpretazione strettamente letterale e ne esclude l’applicazione analogica o estensiva; pertanto la previsione riferita ai componenti degli organi collegiali non si estende agli organi monocratici.
• Per “determinazioni obbligatorie” devono intendersi le determinazioni aventi carattere autoritativo, i cui effetti impongono a soggetti privati determinati di tenere o non tenere un comportamento, indipendentemente dal carattere vincolato o discrezionale dell’attività amministrativa che conduce all’adozione dell’atto.
• Il divieto non si applica ai regolamenti e agli atti amministrativi generali, poiché essi hanno carattere generale o sono rivolti a destinatari indeterminati, mentre la norma richiede effetti nei confronti di soggetti privati determinati.
• Quando la legge non individua espressamente l’autorità competente a vigilare e sanzionare le violazioni delle incompatibilità successive, la competenza può essere ricavata dalla ratio della disciplina e dal sistema normativo complessivo e spetta all’ANAC, quale autorità preposta alla vigilanza in materia di prevenzione della corruzione e incompatibilità.

Come è indicizzato