Sentenza n. 380/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale che aveva qualificato come abusive una porzione quadrangolare aggiuntiva, denominata “torre”, realizzata per circa 6 mq su ciascuno dei tre livelli, e una sopraelevazione comprendente mansarda e terrazzo. Ha sostenuto che la “torre” fosse preesistente, fosse ricompresa nel progetto assentito nel 1979 o risultasse comunque rappresentata in documentazione successiva; ha inoltre dedotto che la sopraelevazione fosse legittimata dalla comunicazione sindacale del parere favorevole della commissione edilizia del 1980, da ritenersi equivalente a concessione edilizia. Sono stati dedotti l'illegittima delega dell'istruttoria a un professionista esterno, il conflitto di interessi del tecnico, il difetto di istruttoria per mancata acquisizione dei progetti originari e della documentazione del Genio Civile, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, il difetto di motivazione per mancata considerazione del tempo trascorso e dell'affidamento, nonché l'erronea applicazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, trattandosi secondo la ricorrente di opere in parziale difformità. Con motivi aggiunti è stata impugnata la sanzione di 20.000 euro irrogata per l'inottemperanza all'ordine demolitorio. La ricorrente ha contestato l'erronea qualificazione dell'area come destinata a opere e spazi pubblici, sostenendo che il vincolo preordinato all'esproprio fosse decaduto per decorso del quinquennio; ha inoltre dedotto l'omessa comunicazione di avvio, l'assenza di colpevolezza per età avanzata e condizioni familiari, e l'inapplicabilità dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 in luogo degli artt. 33 o 34.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Ha ritenuto che la “torre” non fosse prevista dal progetto allegato alla concessione edilizia del 1979 e che le allegazioni relative a un diverso progetto, alla preesistenza del manufatto o alla sua rappresentazione in altre cartografie fossero prive di adeguato riscontro probatorio. Poiché il titolo del 1979 riguardava demolizione e ricostruzione, esso costituiva il nuovo e unico parametro di legalità dell'edificio; le volumetrie non risultanti dal progetto approvato dovevano quindi considerarsi non autorizzate. Quanto alla mansarda e al terrazzo, il parere favorevole della commissione edilizia comunicato nel 1980 è stato qualificato come atto endoprocedimentale privo di efficacia assentiva: dopo la legge n. 10/1977, soltanto il perfezionamento dell'iter con il rilascio del titolo avrebbe consentito l'edificazione legittima. Il Collegio ha escluso che la delega dell'accertamento a un professionista esterno invalidasse il provvedimento, essendo l'atto finale imputabile all'organo comunale che aveva verificato e recepito le risultanze; il dedotto conflitto di interessi è rimasto privo di prova concreta. Ha inoltre ritenuto corretta la qualificazione delle opere come totale difformità o variazione essenziale, per l'incremento volumetrico strutturale e la realizzazione di piani aggiuntivi, con conseguente legittimità dell'ordine demolitorio ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001. La repressione dell'abuso edilizio, essendo attività vincolata, non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico attuale né la comparazione con l'interesse privato; il decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile alla conservazione dell'abuso. L'omessa comunicazione di avvio non ha comportato annullabilità, poiché il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Sono stati invece accolti i motivi aggiunti. Il TAR ha annullato la sanzione di 20.000 euro perché fondata sull'erroneo presupposto che l'area fosse ancora soggetta al vincolo preordinato all'esproprio per la realizzazione di una piazza. Al momento dell'irrogazione il vincolo era divenuto inefficace per decorso del termine quinquennale previsto dall'art. 9 d.P.R. 327/2001. La successiva reiterazione del vincolo non poteva sanare retroattivamente il presupposto della sanzione e, secondo il Collegio, la sequenza degli atti evidenziava uno sviamento di potere, volto a costruire tardivamente il presupposto per l'applicazione della sanzione massima. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di una volumetria aggiuntiva strutturale su più livelli e di una sopraelevazione priva di titolo integra totale difformità o variazione essenziale e legittima l'ordine di demolizione; la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria appartiene alla successiva fase esecutiva.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria nella misura massima presuppone la corretta qualificazione urbanistica dell'area come destinata a opere e spazi pubblici; in mancanza di un vincolo espropriativo efficace al momento dell'irrogazione, tale presupposto non sussiste.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  L'omessa comunicazione di avvio non determina l'annullabilità dell'ordine di demolizione quando l'attività repressiva è vincolata e il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  Il vincolo preordinato all'esproprio ha efficacia quinquennale; decorso tale termine senza valida reiterazione, il vincolo non può fondare l'applicazione della sanzione edilizia massima.

• legge n. 10/1977

  Dopo l'entrata in vigore della legge, la comunicazione del parere favorevole della commissione edilizia, quale atto endoprocedimentale, non equivale al rilascio della concessione edilizia e non legittima autonomamente l'esecuzione delle opere.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio consiste nella demolizione e ricostruzione di un fabbricato, il progetto approvato con il nuovo titolo costituisce il parametro di legalità dell'edificio ricostruito; volumetrie o sagome non risultanti da quel progetto non possono essere legittimate dalla loro eventuale preesistenza o rappresentazione in documenti diversi dal titolo edilizio.
• Dopo l'entrata in vigore della legge n. 10/1977, il parere favorevole della commissione edilizia e la sua comunicazione al richiedente hanno natura endoprocedimentale e non equivalgono al rilascio della concessione edilizia; in assenza del titolo definitivo, le opere realizzate restano prive di idoneo titolo abilitativo.
• L'ordine di demolizione di opere abusive è espressione di attività vincolata e, una volta accertata l'assenza del titolo edilizio, non richiede una motivazione specifica sull'interesse pubblico attuale né la comparazione con l'interesse privato; il decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile alla conservazione dell'abuso.
• La realizzazione di incrementi volumetrici strutturali su più livelli e di piani aggiuntivi privi di titolo può integrare totale difformità o variazione essenziale, rendendo applicabile l'art. 31 d.P.R. 380/2001; l'eventuale sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria va valutata nella fase esecutiva, autonoma rispetto all'ordine demolitorio.
• La sanzione edilizia massima prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 richiede che, al momento della sua irrogazione, sussista il presupposto urbanistico relativo alla destinazione dell'area a opere e spazi pubblici; un vincolo preordinato all'esproprio ormai decaduto per decorso del quinquennio non può fondare tale sanzione, né può essere sanato retroattivamente da una successiva reiterazione.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullabilità di un ordine di demolizione quando, per la natura vincolata del potere e per l'accertata assenza del titolo edilizio, è palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato