Sentenza n. 7427/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza del TAR Lazio, Sez. II, n. 6267/2025, che aveva accolto in parte il ricorso di una società e di un’associazione sportiva dilettantistica contro gli atti istitutivi e attuativi dell’Albo PVR, annullando le disposizioni nella parte in cui rendevano immediatamente applicabile il nuovo regime ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, prima della conclusione della gara per le nuove concessioni. Le parti private hanno proposto appello incidentale e riproposto i motivi non esaminati dal TAR, contestando: l’assorbimento delle censure; l’esclusione dall’Albo dei circoli privati e delle associazioni titolari di autorizzazione ex art. 86 TULPS, per contrasto con la disciplina primaria, disparità di trattamento e compressione sproporzionata della libertà d’impresa e dei servizi; il limite di 100 euro settimanali per le ricariche in contanti o con determinati strumenti, ritenuto irragionevole, discriminatorio, inefficace rispetto all’antiriciclaggio e gravoso per gli operatori; l’esclusione degli internet point, anche alla luce della declaratoria d’incostituzionalità della disposizione legislativa da cui il divieto era stato mutuato; il collegamento tra sospensione o cancellazione dal RIES e analoghe misure sull’Albo PVR, inclusa l’impossibilità di nuova iscrizione per cinque anni; la previsione di nullità dei contratti stipulati con soggetti non iscritti o in forma diversa da quella prescritta; l’asserita restrizione delle attività dei PVR rispetto alla previsione legislativa di assistenza per apertura, ricarica e chiusura del conto di gioco. L’Agenzia ha contestato l’annullamento disposto dal TAR, sostenendo che non vi fosse una norma che differisse l’operatività dell’Albo, che la sua disciplina non incidesse sui rapporti concessori né producesse una contrazione dimostrata degli esercenti, e che non sussistesse un affidamento tutelabile al mantenimento del regime precedente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale dell’Agenzia e accolto l’appello incidentale quanto all’erroneo assorbimento delle censure. Ha ritenuto che l’interesse a esaminare i motivi autonomi non fosse venuto meno: la precedente declaratoria d’inefficacia si fondava su una situazione transitoria, destinata a mutare con la conclusione della gara, e l’assorbimento non era giustificato dalle ipotesi ammesse, poiché il ricorso era stato parzialmente accolto e le censure non esaminate erano autonome e sostanziali. Nel merito, ha accolto il motivo sull’esclusione di circoli e associazioni: l’art. 13 del d.lgs. 41/2024 include tra i soggetti rilevanti quelli titolari di autorizzazione ex art. 86 o 88 TULPS e non autorizza l’Agenzia a introdurre un divieto assoluto per circoli e associazioni. Il divieto è inoltre una restrizione sproporzionata della libertà d’impresa e dei servizi, non necessaria per assicurare controlli, che possono essere perseguiti con misure effettive meno restrittive. Ha quindi annullato l’art. 2, comma 5, della determinazione, fatto salvo il potere dell’Agenzia di disciplinare controlli conformi al quadro normativo. Ha respinto la censura sul limite settimanale di 100 euro: la misura, riferita a contanti e strumenti diversi da quelli tracciabili già validati, persegue la tutela della salute e la prevenzione della ludopatia, obiettivi coerenti con la delega legislativa. Le differenze rispetto alle regole antiriciclaggio e al gioco nella rete fisica non costituiscono un valido raffronto, date le diverse finalità e caratteristiche; inoltre il concessionario deve assicurare il rispetto del limite con misure informatiche, sicché l’eventuale inidoneità tecnica va valutata nel caso concreto e non rende illegittima la norma. Ha accolto il motivo relativo agli internet point: il divieto assoluto e generalizzato di apparecchiature connesse a internet riproduce una misura già giudicata sproporzionata dalla Corte costituzionale perché accomuna condotte diverse e comprime significativamente la libertà d’impresa. Ha annullato l’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione, restando ferma la possibilità di una disciplina alternativa proporzionata. Ha respinto le censure sul coordinamento tra RIES e Albo PVR, ritenendo ragionevoli e proporzionate le conseguenze derivanti dalla comunanza di requisiti e obblighi e dalla rilevanza, ai fini dell’affidabilità, delle misure adottate rispetto al RIES. Ha respinto anche la censura sulla nullità contrattuale, qualificando la previsione come esplicitazione di conseguenze già discendenti da norme imperative, e quella sull’asserita limitazione delle attività di apertura e chiusura dei conti, non vietate dalla determinazione. Ha infine respinto l’appello dell’Agenzia contro l’annullamento delle disposizioni di immediata applicazione del nuovo sistema ai concessionari in proroga e agli esercenti collegati: la stretta connessione tra concessioni e servizi ausiliari, i nuovi requisiti di iscrizione e la possibile contrazione della rete degli esercenti potevano incidere sull’attività dei concessionari e sui rapporti in corso. Nelle more della gara per le nuove concessioni era quindi necessario preservare la stabilità del sistema e l’affidamento degli operatori. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 99 c.p.a.

  Secondo la sentenza n. 5/2015 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, “nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, in mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di annullamento, il giudice amministrativo, in base al principio dispositivo e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne l'assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia)”.

  Il giudice deve esaminare tutti i motivi e le domande di annullamento non ritualmente graduati, salvo che ricorra una delle ipotesi tassative di assorbimento per legge, pregiudizialità necessaria o ragioni di economia processuale.

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  La normativa primaria non ha, quindi, previsto l’esclusione di associazioni e circoli ma, al contrario, li ha inseriti nell’ambito della specifica regolamentazione dell’albo dei P.V.R. Di conseguenza, la determinazione direttoriale ha imposto un divieto non aderente al dato normativo e non giustificabile neppure evocando i poteri di istituzione e gestione dell’albo conferiti dall’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024, che consentono un’attività regolatoria ma nei limiti di quanto previsto dalla normativa primaria e dei principi ricavabili dalla normativa sovraordinata.

  Il potere dell’Agenzia di istituire e gestire l’Albo consente l’adozione di regole attuative, ma non di introdurre esclusioni non previste dalla disciplina primaria e incompatibili con le fonti sovraordinate.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 41/2024

  Infatti, la disposizione in esame pone un circoscritto limite alle ricariche effettuate in contanti o con strumenti di pagamento diversi da quelli di cui al secondo periodo del medesimo comma (“strumenti di pagamento, idonei a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari, già in precedenza indicati dal titolare del conto di gioco al concessionario e da quest'ultimo già validati per l'effettuazione delle operazioni sul conto di gioco”).

  Il limite settimanale di 100 euro riguarda le ricariche in contanti e con strumenti diversi da quelli tracciabili e previamente validati; non si estende alle ricariche effettuate con gli strumenti tracciabili previsti dalla disposizione.

• art. 13, comma 5, quarto periodo, d.lgs. 41/2024

  La disposizione ha, quindi, rinviato alle apposite misure informatiche, funzionali a rendere, per l’appunto, esigibile il precetto. Ne consegue che la previsione normativa non può ritenersi illegittima in quanto recante un obbligo inesigibile, avendo, al contrario, assicurato gli strumenti per la sua esigibilità.

  Il limite è assistito da misure informatiche che devono essere predisposte dal concessionario; l’eventuale inidoneità di tali misure può rilevare nell’applicazione concreta, ma non rende di per sé illegittima la norma.

• art. 15, comma 2, lett. a), l. 111/2023

  Nel caso di specie, la regola deve ritenersi rispettosa della ratio della norma delegante, che era, chiaramente, volta a far introdurre misure idonee ad evitare la tutela dei soggetti più vulnerabili e a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile.

  La delega comprende misure dirette alla tutela dei soggetti vulnerabili e alla prevenzione della ludopatia e del gioco minorile; una misura sulle ricariche può essere legittimamente adottata anche se la delega non la menziona espressamente, purché coerente con tali finalità.

• art. 32 Cost.

  In parte qua, la regola in esame mira, quindi, a realizzare una tutela di beni primari per l’ordinamento interno e unionale. Infatti, la regola risponde ad esigenza di tutela della salute ex art. 32, comma 1, della Costituzione, che impone alla Repubblica di tutelare la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività non solo attraverso misure che garantiscano il diritto alle cure, ma anche attraverso la prevenzione sanitaria e la protezione contro le malattie.

  La tutela costituzionale della salute legittima anche misure di prevenzione e protezione, non soltanto interventi di cura; tale finalità sostiene il limite alle ricariche volto a prevenire la ludopatia.

• art. 7, comma 3-quater, d.l. 158/2012

  La Corte Costituzionale ha, quindi, ritenuto che il precetto risultasse eccessivamente inclusivo e fosse una misura di modesta efficacia “a fronte di una significativa e immediata compressione degli interessi contrapposti, fra i quali, in primo luogo, la libertà di impresa”.

  Il divieto generalizzato di apparecchiature connesse a internet, applicato a soggetti e condotte eterogenei, è sproporzionato quando produce una significativa compressione della libertà d’impresa senza efficacia adeguata.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate quando sussistono gravi ed eccezionali ragioni, comprese la complessità e la novità delle questioni.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La disciplina consente la compensazione delle spese, in tutto o in parte, anche per gravi ed eccezionali ragioni analoghe a quelle tipizzate, come la complessità e la novità delle questioni.

Massime di principio

• Il potere attribuito all’amministrazione di istituire e disciplinare un albo non consente di introdurre, con atto attuativo, esclusioni soggettive non previste dalla legge primaria; le regole amministrative devono rispettare la legge e i principi sovraordinati.
• Una restrizione assoluta all’esercizio di un’attività economica da parte di soggetti autorizzati non è giustificata dalla sola esigenza di controllo: l’amministrazione deve bilanciare gli interessi coinvolti e può perseguire la vigilanza con regole e misure effettive meno restrittive.
• Una misura di prevenzione della ludopatia può limitare le ricariche effettuate in contanti o con strumenti non tracciabili, se la distinzione è coerente con il rischio di occultamento della spesa e la misura resta circoscritta, proporzionata e funzionale alla tutela della salute.
• La legittimità di una misura legislativa di prevenzione va valutata in relazione alla sua effettiva finalità: normative antiriciclaggio e regole applicabili a modalità di gioco diverse non costituiscono necessariamente termini di comparazione pertinenti quando perseguono finalità o disciplinano fenomeni differenti.
• Un divieto generalizzato di apparecchiature connesse a internet è sproporzionato se accomuna situazioni eterogenee e comprime la libertà d’impresa senza adeguata calibrazione; resta possibile una disciplina alternativa che contemperi gli interessi in gioco.
• In assenza di rituale graduazione dei motivi, l’assorbimento è ammesso soltanto nei casi di legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale; non è giustificato quando la decisione accoglie parzialmente il ricorso e restano autonome censure di merito che possono incidere sull’assetto applicabile.

Come è indicizzato